全国部分少数民族自治县（旗）

人大工作联席会第十四次会议材料

民族自治县地方立法的实践与思考

重庆市秀山土家族苗族自治县人大常委会

（2016年6月14日）

　　民族立法权是宪法和法律赋予民族自治地方人大及其常委会的一项重要职权。如何用好、用活、用足民族立法权，加强和推进民族自治地方立法工作，从而制定出更具有可操作性、针对性及高质量的地方性法规，本文以重庆市秀山土家族自治县的立法实践为例，对民族自治县的地方立法工作作进一步探索和思考。

　　一、秀山民族立法工作基本情况

　　秀山自治县地处渝、湘、黔三省市结合部，幅员面积2462平方公里，辖3个街道、18个镇、6个乡，总人口66.21万人，土家族、苗族、侗族等21个少数民族有41.45万人，占全县总人口的62.6%。在漫长的历史进程中，秀山各民族在长期的生产生活中，相互依存和相互交融，形成了汉族和少数民族谁也离不开谁的亲密关系。党的十一届三中全会以后，在学习宣传党的民族政策，加强民族团结再教育，促进民族地区政治、经济和文化发展过程中，各族干部群众强烈要求设立自治县。根据《中华人民共和国民族区域自治法》的有关规定，以及全县各族人民在区域和历史上所形成的特殊关系，秀山就设立自治县的问题作了认真研究，多次向省（当时的四川省）、国家民委汇报。1983年，国务院正式批准同意撤销秀山县，设立“秀山土家族苗族自治县”。同年11月7日，举行了自治县成立庆典，标志着秀山各族人民步入了一个新的历史发展阶段。

　　自1983年少数民族自治县成立以来，秀山先后制定出台了3部民族自治地方法规：

　　（一）2002年率先出台重庆直辖后首部民族自治地方单行条例《秀山土家族苗族自治县锰矿资源管理条例》，依法加强特色资源管理，铁腕整治私挖滥采矿产资源，为秀山锰产业的健康快速发展提供了强有力的法律保障。

　　（二）2004年，制定出台《秀山土家族苗族自治县殡葬管理条例》，为推进殡葬改革，加强殡葬管理，规范殡葬活动，倡导绿色文明殡葬提供了法律依据。

　　（三）2007年，制定出台重庆市第一部民族自治地方综合性条例《秀山土家族苗族自治县自治条例》，为加快我县民主法治建设进程，推进秀山经济社会发展提供了重要的法制保障。该条例先后从酝酿到出台历时二十余年。

　　根据形势发展需要，我县于2012年对《锰矿资源管理条例》、《殡葬管理条例》进行了修正。

　　为加强城乡饮用水水源的管理，保障各族群众饮用水安全和身体健康，我县于2015年组织起草了《秀山土家族苗族自治县饮用水水源保护条例》，现正按程序办理中。

　　二、秀山民族立法取得的成效

　　在重庆市5个少数民族自治县中（含现在的黔江区），秀山是率先开展地方立法工作的自治县，在一定程度上推进了重庆市民族自治地方立法的进程，也促进了秀山自治县政治、经济、文化的进步和发展。

　　（一）《自治条例》的实施，促进了民族自治县经济社会发展

　　1．为秀山经济社会全面发展提供了最基本的法律保障。《自治条例》明确了我县实行民族区域自治的权利，保障了民族自治机关根据县情自主发展经济和社会事业的权力；明确了民族自治机关的责任和义务，为民族自治机关依法行政和公正司法提供有力的法律依据。《自治条例》立足县情实际，从经济建设、人才队伍建设、财政金融管理、社会事业、民族关系等方面，制定出台了具体、可操作的政策措施，使法律的原则规定在我县进一步具体化。《自治条例》的颁布实施，为我县政治建设、文化建设、社会建设、生态建设的协调发展提供了最基本的、强有力法律保障。

　　2．民族扶持政策得以法制化，促进了我县经济社会发展。《自治条例》规定：我县征收的耕地开垦费、耕地闲置费和土地复垦费全额返还，用于土地开发整理项目；新增建设用地有偿使用费30%部分上缴中央财政、70%上缴市财政，年终决算时市财政按比例返还；矿产资源补偿费按50%返还；采矿权价款按80%余留本县。据统计，近五年返还11.33亿元，我县自我发展能力得到明显增强。

　　（二）《锰矿资源管理条例》的实施，促进了锰矿产业的健康发展

　　1．锰业资源管理乱象得以整治。先后依法成立了“县电矿产业开发管理领导小组”、“锰业管理办公室”等机构，着力规范锰资源管理和开发利用秩序，有效扭转了锰矿开采无序、资源浪费严重、矿石廉价外流、税费流失严重等乱象，锰矿资源管理走上了法制化轨道。

　　2．推动了电矿产业快速发展。通过《条例》授权，秀山国土资源部门行使了省级国土资源部门审批的探矿权、采矿权（目前，该条文已废止），加大了秀山因地制宜发展的自主权。该条例实施后，秀山县锰产业迅猛发展，生产规模扩大，加工级次和资源利用率提高，产业链条延伸，税费大幅增长，电矿产业成为秀山工业经济的第一大支柱产业，为县域经济快速发展和做大做强提供了强力支撑。

　　（三）《殡葬管理条例》的实施，绿色文明殡葬

　　1．殡葬管理步入法制化轨道。《殡葬管理条例》为县政府及相关部门依法行政提供了法律依据，民政、公安、国土等政府相关职能部门采取有效措施，强化殡葬管理，倡导文明新风，有力地促进了资源节约、环境保护，产生了良好的经济效益和环境效益。

　　2．绿色文明殡葬逐步推进。通过政府提供殡葬服务，推行集中治丧、集中安葬，彻底扭转了城区占道治丧、燥音扰民、阻碍交通、污染环境等现象，对全县殡葬活动起到了规范和引领作用，改变了不文明的丧葬习俗。

　　三、秀山民族立法的主要做法

　　秀山是革命老区，也是国家扶贫开发的重点县，发展民族经济，带领人民群众脱贫致富奔小康，是自治县的长期任务和工作重心。而民族经济的快速、健康和可持续发展，在投资环境、体制结构、内部管理、利益分配等方面都要有健全的、细化的、可操作性的法律法规保证。县人大及其常委会在积极推进立法工作中，坚持从本地实际需要出发，在党委的统一领导下，坚持把民族经济立法作为重点，在立法选项上，侧重于经济建设范畴。主要体现在以下几个方面：

　　（一）健全“三个机制”，为地方立法工作提供了条件。一是健全领导机制。在党委统一领导下，县人大及其常委会把加强地方立法工作作为推进经济社会发展的一项重要工作来抓。在地方条例的起草制定过程中，成立立法工作领导小组，由县委书记任组长，县人大常委会主任、县长任常务副组长，县人大常委会副主任、县政府副县长任副组长，县级相关单位为成员，负责立法组织协调工作；二是健全人员机构。立法工作领导小组下设办公室，由县人大常委会法工委牵头，从县法院、检察院、司法局、政府法制办等单位抽调专门人员。同时，还建立健全了相关工作制度，使立法工作正常化；三是健全保障机制。把地方立法工作经费列入财政预算，单独列支，专款专用。如《秀山土家族苗族自治县自治条例》从规划到最后颁布实施，累计投入工作经费就达50万元。

　　（二）坚持“三个原则”，确保民族立法持续发展。一是遵循不违反宪法和民族区域自治法及其他法律法规的基本原则。在立法过程中，坚持国家法制统一，做到依法立法，在“吃透”上位法基本原则和立法精神的基础上，用足用活立法制定权和变通权；二是遵循有利于保障和促进民族地区经济、社会发展的原则；三是遵循有助于解决民族自治地方特殊问题的原则。如锰产业是当时秀山经济第一大支柱产业，其发展情况直接关系到全县经济社会发展，关系到可持续发展、安全、环境保护等问题。为解决锰产业发展过程中存在的问题，确保这一富民强县产业的健康发展，县人大及常委会及时制定实施了《秀山土家族苗族自治县锰矿资源管理条例》，为重庆市民族自治县地方立法跨出了第一步，积累了一定的立法经验。

　　（三）坚持“三步走”，使地方立法工作有了基础。一是“沉下去”论证。为确保制定的法规符合本地实际和具有可操作性，从立法计划编制，到调研、起草、听证、报批等各个工作环节做到严格要求，对立法议题，坚持有针对性地开展立法专题调研，深入乡村、企业和县级部门广泛征求和收集各方面意见，做了大量立法前期论证工作；二是“走出去”借鉴。组织相关人员到云南、四川、湖北等民族地区考察学习，充分借鉴和吸纳兄弟州、县的立法经验。特别是近年来，充分利用参加川渝湘部分区县人大工作联席会和全国部分少数民族自治县（旗）人大工作联席会议的机会，积极交流学习，积累了一些立法经验；三是“请进来”把脉。为确保民族自治立法权、变通权的正确运用，在立法工作中，邀请重庆市人大民宗侨外委、市人大法制委、市人大常委会法工委和市民宗委以及相关市级部门提前介入指导，既加强了立法工作联系，又为市人大常委会立法批准打下了良好基础。

　　（四）坚持“三不放松”，使法规实效有了根本保证。一是宣传教育不放松。自治县人大常委会将颁布实施的自治条例列入了干部群众普法规划。通过报刊、广播、电视等，加强对地方条例宣传力度；二是执法检查不放松。县人大及其常委会对照政府及部门职能职责情况，围绕条例具体内容跟踪问效，不断加强对自治法规实施情况的监督和执法检查；三是立法评估不放松。检验立法效果和质量，立足对地方法规修改作准备，对条例实施情况开展调研，了解和分析条例实施中的实际问题，促进地方法规的有效实施。

　　四、做好民族立法工作的再思考

　　全面落实民族区域自治法，做好民族自治地方立法工作，对于保障少数民族群众依法行使民主权利，充分调动各族人民建设社会主义和谐社会的积极性、主动性和创造性，具有重大意义，抓好立法工作，充分行使好宪法和民族区域自治法等赋予的各项权利。

　　（一）强化民族立法意识。立法是权利也是责任，必须要有强烈的立法意识和高度的立法责任感。立法是为了有法可依，自治县层级的法规多属于操作层面，立法必须更加关注法规的执行情况。一个条例的产生，不是立法工作的结束，了解执行情况，分析利弊得失，为新一轮立法提供科学依据。提高立法水平、努力做到科学立法，是自治县做好立法工作的必然选择。近年来，我县民族立法越来越注重以人为本和民生领域的立法。人大代表和人民群众生活在一起，最理解人民的诉求，最了解群众呼声。人民代表生活在执法的第一线，对法律法规实施的利弊看在眼里、记在心里。人大代表在立法的选项、听证等程序中，可赋予更多的发言权，使人大代表更加主动积极地关注和参与民族立法。

　　（二）科学编制立法规划。编制规划要紧紧围绕经济发展这个中心，把推进地方经济发展作为民族立法的重中之重。确定立法计划项目时必须坚持立法的必要性与可行性相结合，统筹兼顾、综合平衡，从本县的实际需要出发，解决本县的实际问题。要突出民族地方特点，发挥地区优势，发展特色经济，促进特色产业发展。对于立法项目拟订的具体规范，应符合本县的实际情况，有一定的管理经验作为基础，在实际操作中能够行得通，并不得同法律、法规相抵触。列入计划的项目，应落实负责法规草案起草任务的部门，明确提议案部门和提请审议时间。

　　（三）充分体现民族特色。特色是自治法规的生命。民族自治地方的特点，是民族立法的前提和依据。一个民族地方立法特色越突出，其针对性越强，越能解决本地实际问题，法规的实际效果就越好。要坚持从实际出发、实事求是的原则，充分行使好法律赋予的“自治权”和“变通权”，研究制定具有本县地域特点和民族特色的自治法规。围绕自治县的实际和特色，突出经济发展、文化保护、生态旅游、城市管理等重点，尽可能地把上级的扶持政策以自治法规的形式固定下来，以持续地促进自治县经济社会发展。

　　（四）抓好自治法规实施。加大自治法规宣传力度，有效推进自治法规正确实施，就必须加强法制政府建设。县、乡镇两级政府及行政执法部门要把自治法规作为管理地方事务的重要法制依据，扎实有效地推进部门执法责任制、领导责任制和责任追究制等机制，推进自治法规有效实施。加强对法规实施情况的执法检查，确保法规有效实施，强化法律责任追究制度，强化民族自治法规本身应有的规范和社会功能，维护法律权威，做到有法必依，执法必严，违法必究，确保民族区域自治权得以正确实施和依法治县战略顺利进行。

重庆市秀山土家族苗族自治县基本县情

　　秀山建县于清朝乾隆元年（1736年），1983年成立土家族苗族自治县，位于重庆市东南部，是重庆市的东南门户，地处武陵山腹地，渝、湘、黔、鄂四省（市）边区结合部。是重庆市集革命老区、少数民族聚居区、生态保护发展区于一体的东南一隅。全县幅员面积2462平方公里，辖3个街道、18个镇、6个乡，总人口66.2万。拥有渝东南少有的平坝，面积达780平方公里，素有“湘黔锁钥、武陵明珠”和“小成都”美誉。

　　交通便利，区位独特。境内渝怀铁路纵贯南北，渝湘高速横穿东西，国道319线和326线在县城交汇，秀松高速公路和渝怀铁路二线正在建设，是武陵山区重要的旅游集散地和物资集散地，是重庆连接东南的“桥头堡”和“新丝绸之路”关节点，是成渝经济圈连接“珠三角”和“长三角”的重要通道。

　　民族和谐，文化深厚。土家、苗族等21个少数民族占总人口的62.6%。保存了苗、汉双语教学，是中国书法之乡、全国文化先进县、全国体育先进县，重庆市楹联文化县。《黄杨扁担》等花灯歌舞流行国内，名扬海外，被誉为“花灯歌舞之乡”。秀山是老革命根据地，孕育了大批革命志士，留下了刘伯承、贺龙等革命前辈光辉的战斗足迹。同时，秀山还是沈从文名著《边城》的原型地。

物华天宝，资源富集。境内以低山丘陵区为主，气候温和，土地肥沃，盛产优质粮油、土鸡、绿茶、油茶、高端猕猴桃，蕴藏极具开发价值的黄花、玄参、白术、金银花、杜仲等中药材，是全国粮食生产基地县、中药材种植大县、农业机械化试点县，被农业部认定为全国农业农村信息化示范基地。矿产资源富集，其中页岩气储量5000亿立方米、汞矿储量1万吨（属全国特大型矿床），锰矿储量2400万吨以上，与贵州省松桃县、湖南省花垣县并称中国锰矿“金三角”。

　　商贸繁荣，生态宜居。经商传统悠久，早在上个世纪初，各族群众就奔走在321公里省际边界线上，以米换钱、以油易物。秀山（武陵）现代物流园区是重庆市率先挂牌的市级重点物流园区，拥有渝怀铁路上唯一的300万吨战略装卸点。城镇建设稳步推进，城区面积和人口分别达18.19平方公里、18万人，城镇化率达37.3%。全县森林覆盖率达49.5%，城区绿化覆盖率达43%，城区空气质量优良天数达360天，是全国绿化模范县。

　　2015年全县实现地区生产总值138.2亿元，固定资产投资169.7亿元，社会消费品零售总额58.2亿元，地方财政收入20.34亿元，其中一般公共预算收入10.73亿元，城乡居民人均可支配收入分别实现25145元、8360元，三次产业占比为13.5∶47.8∶38.7。县内有高中3所，2015年全县高考重点本科上线1044人，4名学生被北大、清华录取，县内有三甲医院1所，全县尚有农村贫困户7977户32220人，城乡居民医疗保险参保率96.1%。

重庆市秀山土家族苗族自治县基本情况统计表

全国部分少数民族自治县（旗）

人大工作联席会第十四次会议材料

强化人民主体地位  切实提高民族立法质量

广东省连山壮族瑶族自治县人大常委会

（2016年6月14日）

    连山壮族瑶族自治县是1962年经国务院批准成立的全国唯一一个以壮族瑶族为主体民族的自治县。根据我国宪法规定，为有效行使自治权，促进地方经济协调健康发展，我县于1988年制定了《连山壮族瑶族自治县自治条例》，开始了民族立法工作的探索和尝试，随后根据连山经济社会发展的要求，于2001年和2014年又分别制定了《连山壮族瑶族自治县乡道建设和管理条例》和《连山壮族瑶族自治县森林资源保护管理条例》。为适应经济社会的发展以及自治县实际情况变化，1999年和2009年又分别对《连山壮族瑶族自治县自治条例》进行了修改。多年来民族立法的实践，使我们充分认识到自治地方民族立法工作是一项集中民智、惠及民生的系统工程，制定高质量、符合民族实际的地方法规，为促进民族自治地方经济发展和社会进步，保障团结、互助、和谐的民族关系提供了有力的法制保障。

    一、人大主导立法。人大是代表议事机关，代表人民的意志和利益行使立法权，并通过立法关注民生，维护人民切身利益。近年来，我县人大常委会紧紧围绕民生实事，积极发挥人大在立法立项、起草、审议各个环节的主导作用，制定出了有特色、操作性较强的地方性法规，为我县深化改革和经济社会协调发展，加快依法治县进程发挥着重要作用。一是主动立项。制定立法规划、立法计划是地方立法的首要任务。在立法规划和立法计划报告县委前，连山人大主动向政府部门、群团组织、社会公众等方方面面征集立法项目，并在征集的项目中确定调研重点，主动选择涉及全县中心工作和人民群众切身利益的领域项目纳入到立法规划、立法计划中。如森林资源保护法规项目，常委会通过召开座谈会、论证会，对项目的必要性、合理性、可靠性、难点、重点以及法规草案的起草情况充分论证，在法规立项上站准位、主动呼应、有效对接，充分发挥人大在法规立项上的主导作用。二是主导起草。我县在三部条例立法起草工作中，分别成立了以人大常委会主任任组长、人大主要负责同志任副组长、人大内务司法工委等单位主要负责人组成的修订起草小组统筹立法起草工作，先后牵头起草了《自治条例》《乡道建设和管理条例》《森林资源保护管理条例》三部条例，充分发挥了县人大常委会和法制工作机构的在法规起草工作中的主导作用，强力推进立法进度，促进了立法效率和立法质量的提高。三是主持审议。每部法规的制定，必须在人大主持下，广泛听取各方面的意见基础上，就法规草案的合法性、合理性、适当性进行审议和修改。如我县人大在主持审议《森林资源保护管理条例》过程中，广泛听取各方面的意见，充分发挥主导作用，仅条例初审阶段，对草案 57条中的27条作了修改，修改率达到47%。又如，在自治条例第三次修改过程中，将原文的七章68条中七章44条内容进行了不同程度的修改，增加17款内容，删去了3款内容，并对部分内容作了调整，使修改后的条例变为八章68条。

　　二、坚持立法为民。以人为本，立法为民，是加强和改进我们立法工作的根本宗旨。我县在立法工作中，始终紧紧围绕民族自治地方的改革和发展稳定大局，突出民族地方特色，着力把解决民族自治地方各民族群众最关心、最直接、最现实的利益问题作为立法工作的重点。一是突出地方特色。连山属典型的少数民族山区县，有丰富的森林资源，全县林业用地面积103651多公顷，占总面积的87.6%，森林覆盖率为81.2%，是广东省重要林业县，林业是广大群众的主要生活来源之一。在广东的主体功能区规划中，我县被定位为生态发展区。为了更好的保护森林资源，发挥森林资源的经济社会效益，我县紧紧围绕县总体布局，加快保障和改善民生，根据地方特点，制定了《连山壮族瑶族自治县森林资源保护管理条例》，其目的就是适应新形势，更好地保护好利用现有森林资源，拓展林农生产发展空间，实现农民增产增收，促进本县经济社会发展。二是注重解决实际需要。连山素有“九山半水半分田”之称，由于受经济和自然条件的制约，我县乡村道路一直存在投入不足、养护难的问题，严重地制约了当地的社会经济发展和人民群众的生产生活的开展，特别是随着改革发展的不断深入，群众对解决路难行问题的愿望越来越迫切。因此，着眼于解决本地发展中存在的问题，积极回应社会关注，2001年我县及时制定了《连山壮族瑶族自治县乡道建设和管理条例》，条例鼓励单位、组织和个人捐赠款物或者以其他形式支持乡道的建设和养护。条例的实施，使我县乡道建设不仅取得了飞跃性的发展，全县共投入资金19442万元，完成新（改）建农村道路462.1公里。到目前为止，全县农村公路通车里程918公里，其中县道124.46公里，乡（镇）道689.18公里，村道104.4公里。县管养护好路率大幅度提高，交通条件得到了极大的改善，更改善了群众的生产生活环境，有效促进了当地经济的增长。

　　三、坚持开门立法。开门立法、尊崇民意，让百姓拥有更多的话语权，是提高立法质量的关键。在立法过程中，我县人大及其常委会积极拓宽公众有序参与立法的新渠道，切实增强立法公开的广泛性和透明度，保证公众通过多种途径有序参与立法。一是通过网络、媒体等将法律草案向社会公布，公开征求社会各方面意见。如在修订《自治条例》过程中，自治县修订办先后编印了条例修订征求意见一至五稿550多份，发放到县四套班子成员、各级各部门、基层单位、各级人大代表以及部分退休干部、政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织，共征集到267条自治条例修订意见，很多意见被直接采用。二是召开座谈会，直接听取有关单位部门和个人对法规草案的意见。在制定森林资源保护管理条例过程中，为使条例的内容既具有操作性又符合本县的实际情况，草稿形成后，我县制定办先后两次印发征求意见稿，并通过召开有相关部门、人大代表以及群众等代表参加的各层次的座谈会，广泛征求意见，收集意见和建议61条。在此基础上，征求林业、法制等部门意见和建议，对重点条款、重点内容开展调研，再作修改后，经制定工作领导小组讨论研究，确定初稿。三是邀请立法顾问和专家学者对法规中的重点内容进行论证并提出意见和建议，为立法决策提供依据和参考。我们结合《自治条例》《乡道建设和管理条例》《森林资源保护管理条例》的每个立法项目的具体情况，分别通过邀请上级法制部门和相关单位以及专家学者、政府法律顾问参与论证，指导立法。以《自治条例》为例，2008年，我县自治县条例修订领导工作小组专程到广州邀请广东省人大和广东省民委有关领导和相关专家、学者前来指导工作，为《自治条例》修订工作释疑解难，并针对该项立法修订的必要性、可行性以及立法中可能出现的一些重要的或有争议的问题等进行了较为充分的论证，保证了《自治条例》的科学性、民主性和社会性以及修订工作的顺利完成。

广东省连山壮族瑶族自治县情况简介

　　连山壮族瑶族自治县位于广东省西北部，地处粤湘桂三省（区）交汇处。全县辖7个镇，52个村（居）委会，总人口近12万，其中以壮、瑶为主体的少数民族人口占63%，是全国唯一以壮、瑶两个主体民族聚居的自治县。全县总面积1265平方公里，是全国造林绿化百佳县、全国体育先进县、全国民族贸易县、广东省林业生态县、广东省民族民间艺术（抢花炮）之乡，县城吉田镇于2013年12月被评为“国家卫生县城”。

　　便捷的交通条件。二广（国道G55线）高速纵贯连山全境，北起内蒙古二连浩特，经山西太原、河南洛阳、湖南常德等市，南经广东肇庆市直达广州，融入珠三角2小时经济圈；往东50公里与清连高速、107国道连接，可直达广州、北京；国道323线向西直通广西贺州市，与昆汕高速相接，可直通广西桂林、南宁、北海。

　　悠久的民族文化。连山古为禹贡荆州之城，始建于南朝萧梁天监五年（506年），至今已有1500多年历史，传统民俗文化底蕴深厚。壮族主要有“装古事”、“歌堂夜”、“舞火龙”、“寿星公与龟鹿鹤舞”等传统节目；瑶族有“舞龙灯”、“坐歌堂”等的民族习俗。瑶族的“小长鼓舞”被列入国家级非物质文化遗产名录项目和省级非物质文化遗产名录项目，并被国家文化部推荐；“瑶族八音”、“炸火狮”、“抢花炮”申报成为省、市非物质文化遗产。

　　优美的自然环境。连山位于南岭山脉西南麓，以山著称，以水取胜。境内山川毓秀，溪涧纵横，建有笔架山省级自然保护区及天堂岭、大风坑、芙蓉山、大旭山、犁头山5个市级自然保护区。境内风光绮丽，景色怡人，有秀丽的“两广界河”，堪称“广东九寨沟”的大旭山瀑布群，古朴幽静的“福林苑”，气象奇观的“茅田云海”，原生态的金子山休闲度假风景区。还可以站在三省交界点的芙蓉山顶，一脚踏三省，吸三省天地之灵气，览三省边城之风光。由于地势较高，连山有“岭南屋脊”的美誉，是北江、西江、湘江水源头之一。

　　丰富的自然资源。连山素有“九山半水半分田”之称。县内山高林密，全县林地面积160多万亩，森林覆盖率达83.5%，其中生态公益林面积68.2万亩，有伯乐树、南方红豆杉、银杏、桫椤等多种国家Ⅰ、Ⅱ级重点保护植物和楠木、红木、红苞木多种名贵树木。境内有500多种野生动物，被列为国家级保护的珍贵动物有方豹、黄腹角雉、娃娃鱼、穿山甲、蟒蛇、白鹇等；植物有1700多种，除大面积的杉、松、杂木等用材林外，已发现有106科600多种药材，年总蕴藏量达1850多吨。县内矿产资源丰富，已探明矿藏有金、银、铁、铅锌、石英石等20多种。主要河流有9条，落差大，水力资源丰富，电力充沛，是全国400个农村电气化县之一。由于连山地处亚执热带季风区，气候温和，物产丰富，有香菇、蜂蜜、茶油、淮山等名优土特产；“壮瑶家香”有机米通过了国家有机及绿色认证并荣获广东省名牌产品和优质农产品称号；连山蜜柚具有“天然水果罐头”之称，多次荣获中国华南农业博览会金奖和全国柚果协会评比金奖；大肉姜远近闻名，连山因之被誉为广东“生姜之乡”。

广东省连山壮族瑶族自治县基本情况统计表

全国部分少数民族自治县（旗）

人大工作联席会第十四次会议材料

强化坚持人民主体地位 提高民族立法质量

广西壮族自治区环江毛南族自治县人大常委会

（2016年6月14日）

　　我国宪法规定：中华人民共和国的一切权力属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。人民是国家的主人，坚持人民主体地位，这既是我国国体和政体的本质要求。党的十八大报告提出：“必须坚持人民主体地位”。牢牢把握这一基本要求，对于充分调动人民群众的积极性，主动性，创造性，为中国特色社会主义提供最广泛最可靠最牢固的群众基础和力量源泉，具有重要意义。习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的重要讲话，讲得最多的是“人民”共有150处，反复强调的是“坚持人民主体地位”。人大的根基在人民，发挥作用在人民，依法履职归宿在人民。环江毛南族自治县人大常委会充分认识，深刻理解，领会，坚持人民主体地位的重要作用和习近平总书记的重要讲话精神，并把坚持人民主体地位作为推动和提高民族立法的全过程。

    一、我县民族立法工作的基本情况

　　环江毛南族自治县是1986年11月经国务院批准成立的全国唯一的毛南族自治县.自治县成立以来，根据全县经济和社会发展的实际需要，先后制订出台了《环江毛南族自治县自治条例》、《关于加强广西木论国家级自然保护区管理的决定》、《关于加强矿产品资源管理的决定》、《环江喀斯特世界自然遗产管理暂行办法》等。在制定地方性法规的过程中，我们始终坚持党的领导，坚持人民主体地位，坚持从实际出发，以突出民族特色为重点，以促进民族团结和经济社会发展为目标，使立法工作在发展平等、团结、互助的社会民族关系等方面发挥了重要的作用，有效地促进了自治县民族经济和社会各项事业的繁荣和发展。

　　二、强化和坚持人民主体地位，提高民族立法质量

　　（一）发挥人大在立法的主导作用

　　近年来，自治县人大常委会从法规案调研、立项、起草、论证、审议等环节进行制度设计，完善立法工作机制，发挥了人大在立法的主导作用。一是在立法调研环节，完善立法调研制度。注重调研层面深化、操作层面细化、建议意见具体化，切实解决立法的必要性、可行性、操作性。二是在法规案立项环节，完善立项制度。对于从社会公开征集、政府申报、人大工作委会提议、代表建议的立法建议项目进行立法项目论证，强化自治县人大常委会在立项中的主导作用。三是在法规案起草环节，完善法规案起草小组制度。严格执行自治县人大常委会关于提高地方立法质量有关事项的决定，凡是涉及多部门的法规草案，成立综合性的起草小组，人大的有关工作委员会参与法规案的起草工作，起草小组发挥了牵头组织作用，同时，吸收法律工作者参加法规起草小组。四是在论证环节，健全征求意见、听证、社会稳定风险评估等制度。涉及改革发展稳定大局、人民群众切身利益或者社会普遍关注的法规案草案文本，在本县媒体和电子网络平台上公开征求社会各界和人民群众的意见和建议。五是在审议环节，严格坚持送审法规案质量规定制度。全面提高一审、二审、三审质量，合理安排法规草案审议时间，对每次审议都要求召集人引导不同审议阶段的审议重点，围绕立法必要性、可操作性、合法性进行审议，针对法规的主要规范内容、核心条款、焦点问题进行审议。

   （二）注重人大代表参与地方立法活动

    立法工作离不开人大代表的参与。发挥人大代表在立法中的主体地位和作用，是保障代表依法行使职权和提高立法质量的必然要求。近年来，自治县人大常委会注重人大代表参与地方立法，发挥人大代表在立法中的作用方面采取了多种方式，并取得了良好的效果。一是注重吸收代表参与立法的各个环节，扩大代表参与地方立法的幅度。邀请代表参与立法的全过程，从法规的起草到表决稿的形成，从起草小组会议的召开到常委会的审议，立法过程中所涉及的起草、审议和表决，其每个环节都注重邀请代表参与，注重代表在立法中的各个阶段都发挥其主体作用。二是建立代表意见的征集、汇总和反馈机制，提高代表参与地方立法的积极性。在采取多种方式、广泛调研论证的基础上，形成了法规草案，期间反复征求代表的意见和建议。在审议过程中，也注重征求代表的意见和建议，与此同时，还建立了代表意见的反馈机制，对于代表意见中不予采纳的，由专人通过个别沟通的方式予以反馈，充分尊重代表意见和建议，提高其参与地方立法的积极性。三是探索代表发挥主体作用的途径和方式，扩大代表参与立法的广度。为了充分发挥好人大代表在立法中的作用，在具体的立法工作中还采取了以下几种途径：一是请上来，邀请代表参与地方立法。主要是邀请代表参加立法实地考察，邀请代表参加立法座谈会、论证会，邀请代表参加法规的审议。二是走下去，倾听代表的立法意见。建立代表沟通平台，通过电子邮箱、传真、电话咨询等方式针对立法过程中的每次修改，及时征求代表的意见和建议。

    （三）调动群众有序参与立法的积极性

     贯彻群众路线，实施阳光立法是衡量立法价值的重要标准。“法令之功，必效于民”。立法的真正价值在于是否体现了群众的意愿，是否维护了群众的利益。自治县人大常委会不断创新工作机制，实行阳光立法，采取调研、座谈、论证、公布法规草案等多种方式广泛征求意见，努力倾听来自各个方面的意见和建议。一是坚定民主立法的信念。实行阳光立法，必须端正思想，坚定信念，牢固树立一切相信人民群众，一切为了人民群众，一切依靠人民群众，一切对人民群众负责的理念。在立法工作中，以此为标杆，时刻检验是否从人民群众的利益出发。这样，才能够避免出现“行政权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化”等现象，确保制定出的法规更加客观、公平。二是深入实际调查研究。张德江委员长强调：密切联系群众，必须大兴调查研究之风。通过调查研究真正深入民众，充分反映民意，广泛集中民智，是地方立法的一项重要的基础性工作。2012—2015年，我们在修订《自治条例》和制定《环江喀斯特世界自然遗产管理暂行办法》等地方法规过程中，由自治县人大常委会领导亲自带队，深入实际、深入基层、深入群众，征求包括乡（镇）、县直部门、保护区管理局、人大代表、政协委员、民营企业负责人、个体工商户、管理相对人在内的方方面面意见，共组织召开了16次各种类型的座谈会、论证会、听证会，共收集意见、建议200多条。整个立法过程公开透明，突出了针对性和实效性，体现了坚持人民主体地位，尊重民意，实事求是。在上位法的框架内，满足了各方诉求，成功解决了我县在加快生态环境、加快旅游业的发展等方面存在的实际问题，为推动经济和社会各项事业的发展产生了积极的社会影响。三是尊重群众立法建议。 随着社会的不断进步，人民群众对地方立法的关注度和参与热情越来越高。他们对立法的期盼，已经不是有没有“法”，而是“法”好不好，管用不管用，能不能解决实际问题，尤其关注与自己切身利益相联系的法规。我县在修订《环江毛南族自治县自治条例》和制定《环江喀斯特世界自然遗产管理暂行办法》等地方法规过程中，在人大常委会网站上公布，公开征求群众意见，对群众来信、来电、来访、专人回复，对群众的意见、建议给予积极回应。例如在2015年制定《环江喀斯特世界自然遗产管理暂行办法》过程中，专门邀请了掌握有一些法律法规常识的10多个村民小组长多次参加办法的修改座谈会，同时，对他们提出的意见和建议进行了认真研究，并且根据群众居住和生产生活的实际情况，吸纳了部分建议。此举引起了积极的社会反响，让群众感受到自身在立法活动中的价值，进而激发和提高了持续参与立法、关注立法、自觉遵守法律法规的热情和意识。同时也有效提高了法规的针对性和可执行性，为法规的有效实施奠定了基础。

　　三、民族立法工作的几点体会

　　一是坚持党的领导，是民族立法的政治保证。民族立法工作是重要的政治活动，经过多年来的实践证明，只有在党的正确领导下，严格按照立法法的程序，既有利于贯彻执行党的路线方针、政策，也有利将党的主张通过法定程序转变为国家的意志。同时，使全县的法制建设的安排与县委对全县总体工作的部署相一致，与全县经济社会发展的需要相适应。二是坚持人民主体地位，是提高民族立法工作的重要保证。立法工作必须体现和维护人民代表大会制度的根本政治制度要求，始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为出发点和落脚点，努力使每一项立法体现和尊重人民的主体地位，保证人民当家作主，依法享有广泛的权利和自由，确保立法实现党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。三是立法必须要坚持从实际出发。立法要尊重事物发展的客观规律，立足于具体县情，符合经济社会发展水平。既要有前瞻性，又不能脱离实际。否则，或者对经济社会发展产生负面影响，或者在实践中执行不了，损害法律的权威。

　　近年来，我县的民族立法工作取得一些成效，但与兄弟民族自治县（旗）相比还有很大的差距，我们将进一步学习立法经验，努力提高立法质量和立法效率，全力助推县委提出的“生态立县、旅游兴县、工业富县、文化活县”的发展战略，为建设生态宜居、休闲养生、文化绚丽的区域性国际旅游目的地提供法制保障。

广西壮族自治区环江毛南族自治县县情简介

    环江是全国唯一的毛南族自治县，位于广西西北部，地处桂西北云贵高原东南麓，北与贵州荔波、从江两县毗连。距自治区首府绿城南宁市280公里，距山水甲天下桂林市300公里，距河池市城区金城江30公里，距刘三姐故乡宜州市60公里，有铁路、高等级公路连接，过境的南贵高铁将于2016年底开建。全县国土面积4572平方公里，是广西国土面积三大县之一，下辖12个乡镇、149个行政村（社区），聚居有毛南、壮、苗、瑶等14个民族为主，总人口38万人，其中，毛南族人口6.1万人，占全县人口16.5%。毛南族有着悠久的历史和独特的民族文化，其中花竹帽编织技艺和“肥套”民俗文化被列入国家级非物质文化遗产项目，毛南族分龙节、铜鼓铸造技艺等项目被列入自治区级非物质文化遗产保护名录。

    环江生态环境良好, 是广西林业大县，境内有九万山久仁和木论喀斯特两个国家级自然保护区。2014年6月23日，环江毛南族自治县喀斯特被列入世界自然遗产名录。2015年，环江县成功举办“首届国际地学遗产大会”。环江是国家级生态示范区和全国绿化模范县。

环江物产丰富,是“中国菜牛之乡”、“中国兰花之乡”、“中国香猪原产地”、“广西最大的无烟煤生产基地”、“广西十佳桑蚕生产基地”、“广西食用菌产业十强县”。“环江菜牛”和“五香食品”品质优秀、特点独具,在历史上曾作为贡品,自古以来就名扬海内外。

　　环江县旅游资源丰富。主要有广西木论国家级自然保护区、九万大山杨梅坳避暑养生旅游区、文雅天坑群、古宾河漂流、黔桂秦汉古道、长美中洲河景区、牛角寨瀑布群景区、瑞良龙仙岩景区、卢焘将军故居等。

　　分龙节是毛南族最古老、最盛大、最重要的节日，也是广西十大民族节庆品牌之一。每年农历五月进行，来自海内外的游客和各地毛南族同胞一道，云集环江，举行全民庆典仪式。主要内容包括祭三界公、龙舟赛、全牛宴、神秘傩面舞、山歌擂台赛、书法美术和摄影展、项目推介暨招商签约会等。分龙节活动集傩歌、傩乐、傩舞、傩戏、傩面及乐器和服饰展示，同时集民族体育竞技、贸易、旅游为一体。古老的分龙节，结合环江世界自然遗产文化，在广西、在世界的影响力逐步增强，成为环江旅游发展的一张名片。

环江矿产资源丰富，分布广、种类多、储量大和品位高等特点。已发现可供开发矿种达20多种，矿产地30多处，已探明矿藏达1161万吨，矿产潜在价值80.95亿元。主要有煤、铁矿、铜、铅、锌、方解石、大理石、冰洲石等28种。其中铅锌矿的储藏量和品位均列广西之首。

世界遗产·神秘毛南·大美环江欢迎您！

广西壮族自治区环江毛南族自治县基本情况统计表

全国部分少数民族自治县（旗）

人大工作联席会第十四次会议材料

坚持人民主体地位  加强民族地方立法

促进阿克塞县经济社会全面发展

甘肃省阿克塞哈萨克族自治县人大常委会

（2016年6月14日）

　　民族自治地方立法权是宪法和法律赋予民族自治地方人大及其常委会的一项重要职权。民族自治地方的地方性法规是国家法律体系的重要组成部分，也是民族自治地方实行区域自治的重要保障。近年来，阿克塞县人大常委会始终坚持把实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益作为地方立法工作的出发点和落脚点，紧紧围绕经济建设这个中心，按照“不抵触、有特色、可操作”的原则，突出民族特色，注重立法质量，加快立法步伐，制定了自治条例、单行条例和变通规定，为加强民主法制建设，推进依法治县进程，促进经济社会全面协调可持续发展，提供了有力的法制保障。我们的主要做法是：

　　一、完善机制、强化协调，加强地方立法工作

    近年来,县人大常委会不断完善地方立法工作机制，在立法程序上，坚持民主，集思广益，主要是注重了以下四个环节。一是编制规划。县人大常委会在广泛收集整理立法项目的基础上，认真开展调研论证和筛选储备，按照立法的轻重缓急，实行急需先立、成熟先立，精心编制五年立法规划和年度立法计划。二是起草制定。由县人大常委会提出立法项目，政府有关部门制定初稿，再由政府常务会议、全体会议讨论通过后正式报县人大常委会。三是审议修改。县人大常委会召开较大范围的立法座谈会、听证会，对立法的合法性、合理性、可行性、逻辑性和文字表述等方面进行审查修改，并征求省、市人大常委会的指导性意见，立法草案成熟之后，以县人大常委会党组名义报县委常委会议讨论同意后，再经县人大常委会审议通过，最后提请县人民代表大会审议通过。四是审批公布。立法草案经县人代会审议通过后，正式报省人大常委会审批，审查批准后由自治县公布实施。通过体立法制机制的创新，不断完善内部立法机制，促进各项法规和制度的相互衔接、统筹协调，从而使自治县的立法工作从立法计划到立法起草、审核、审议、修改各个环节形成了相对顺畅的协调机制，有效地提高了立法工作实效。

　　二、注重实效、推动发展，把握立法工作主线

　　近年来，县人大常委会坚持立法为党的中心工作服务的原则，通过深入调查研究，准确把握和运用好变通权，把一些能够加快发展的政策、实践中得出的成功经验和做法，通过立法，及时地以法规的形式固定下来，更好地推进自治县经济社会持续、快速、健康、协调发展。自1982年自治县第十二届人大常委会制定《阿克塞哈萨克族自治县自治条例》起，历届人大常委会先后制定并经省人大常委会批准实施了《自治县草原管理条例》、《哈萨克族语言文字工作条例》、《矿产资源管理办法》、《施行〈中华人民共和国婚姻法〉部分条款的变通规定》和《实施〈甘肃省计划生育条例〉变通规定》等一部自治条例、两部变通规定和三部单行条例。起草并完成了《野生动物保护管理若干规定》、《环境保护管理办法》、《农牧村集体资产管理办法》、《预算外资金管理办法》、《城市供热管理办法》等5部单行条例，这5个单行条例由常委会授权县人民政府以暂行规定的方式印发全县试行。此后，结合自治县实际情况，县人大常委会经请示县委同意，作出了《关于禁止酗酒的决定》、《关于禁止在红柳湾开发区舍外养畜、打柴、乱采沙石料的决定》、《关于保护城镇公共设施的决定》、《关于加强节约用水的决定》等方面的决定。这些法规及决定的实施，对推进自治县法制进程，维护社会稳定、促进经济社会发展和谐稳定发展发挥了积极的作用。

　　三、以人为本、立法为民，促进地方经济发展

　　我县人大常委会在开展立法工作中，严格按照《立法法》有关规定，邀请相关部门、专业技术人员、法制工作者参与立法工作，反复修改，严把质量关，增强了地方立法的科学性、实用性和民主性。坚持走群众路线，积极拓宽民主立法的渠道，实行开门立法，不仅听取专家学者和政府有关部门的意见，还通过召开立法座谈交流会、新闻媒体播发、印发征求意见表等各种有效形式，广泛征求对立法工作的意见建议，同时还深入到基层，认真了解人民群众的想法，通过对各个阶层、各个方面意见的归纳整理，反复进行修改，使法规草案日臻完善。随着《中华人民共和国民族区域自治法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国草原法》的重新修订，我县1992年公布实施的《阿克塞哈萨克族自治县自治条例》和1999年公布实施的《自治县草原条例》的部分条款与重新修订的上位法精神不相符合。因此，县人大常委会按照省人大常委会立法工作会议精神，从自治县经济和社会发展的实际出发，把《自治条例》和《草原条例》的修订工作作为立法工作的“重头戏”来抓，多次召开会议，专题研究部署《自治条例》和《草原条例》的修订工作。为了加强组织领导，成立了由县委主要领导任组长，县人大、县政府及各相关部门负责人为成员的立法工作领导小组，在深入调查研究，广泛征求意见，到省内外民族地区学习借鉴的基础上，经过几上几下的反复修订，《自治条例》和《草原条例》先后十易其稿，形成了比较成熟的修订草案。经2011年5月31日甘肃省第十一届人民代表大会常务委员会第二十一次会议审议，通过了《甘肃省阿克塞哈萨克族自治县自治条例(修订)》。经2012年9月24日自治县第十七届人大常委会第六次会议审议，通过了县人民政府向县人大常委会提交的《阿克塞哈萨克族自治县自治条例实施办法》，并由阿克塞哈萨克族自治县人民政府组织实施。《甘肃省阿克塞哈萨克族自治县草原条例》于2013年5月29日经甘肃省第十二届人大常委会第三次会议审议通过并正式颂布实施。《自治条例》和《草原条例》的正式实施，为阿克塞哈萨克族自治县经济社会发展、民生改善及畜牧业实现转型跨越发展提供了坚强的政策依据和法制保障。与此同时，县人大常委会还组织专门力量对《矿产资源管理办法》、《教育条例》、《城市建设管理条例》等进行了制定和修订，为推进矿产资源的科学利用、教育事业的快速发展、城市建设提供了了可靠的法律依据。

　　在今后的工作中，我们将以此次联席会议为契机，认真学习兄弟县（旗）人大在民族立法工作上的好经验、好做法，以自治县改革发展、社会和谐稳定、民生发展为重点，按照围绕中心、服务大局、突出重点、急需先立、体现特色、保证质量的立法工作基本思路，着眼于我县经济社会发展和社会稳定的全局，加强人大立法工作，提高人大立法质量，使人大立法更好地体现保障和促进经济、社会、文化事业的全面、协调、可持续发展的要求。

甘肃省阿克塞哈萨克族自治县县情介绍

　　阿克塞哈萨克族自治县成立于1954年，全县辖2乡1镇11个行政村，总面积3.2万平方公里，有哈萨克、汉、回、维吾尔、撒拉等11个民族，全县总人口9046人，其中，哈萨克族3234人，占全县总人口的35.75%。

　　这里民风淳朴，风情独具。哈萨克族是一个历史悠久、勤劳勇敢、热情豪放的传统马背民族。阿克塞县作为甘肃省唯一以哈萨克族为主体民族的少数民族自治县，也是全国仅有的三个哈萨克族自治县份之一。近年来，我们依托特色鲜明的民族风情资源，大力发展民族旅游业，不断加强城市建设、景点建设、文化建设，着力将县城打造成为“4A”级旅游景区。目前，景点服务体系基本完善，为发展民族旅游业奠定了良好的基础。

　　这里地域辽阔，地貌多样。“阿克塞”意为“白色的山谷”，意寓着安详悠远、和谐吉祥，位于青藏高原北缘，境内海拔起伏大，县城所在地红柳湾镇海拔1660米，阿尔金山主峰海拔5798米，全县80%的区域海拔在3500米左右，拥有高山雪峰、高原草甸、湖泊湿地、戈壁沙漠等自然风光和野牦牛、野骆驼、藏原羚、藏野驴、盘羊、雪豹、雪鸡等28个野生动物种类。境内设有哈尔腾国际狩猎场、大小苏干湖候鸟自然保护区和安南坝野骆驼自然保护区，有大、小哈尔腾河和安南坝河三条主要河流，流域面积8560平方公里。

　　这里资源相对富集，是全国石棉之都。境内有铜、铁、金、锰、石棉、煤炭、云母、石材等金属非金属矿藏40余种，风能、太阳能等新型能源储量丰富，被列为高原示范风电场，即将投入规模化开发，誉为“百里黄金地，塞外聚宝盆”。特别是石棉储量达到4500万吨，年产量20万吨以上，占全国石棉产量的三分之二，是国内最大的石棉生产基地。近年来，我县逐步形成了以石棉开采为主导，以矿山设备制造、炸药、包装材料为一体的多门类工业体系，工业直接对财政收入的贡献率达到95%以上。

　　这里交通便利，区域条件优越。阿克塞县地处甘、青、新三省（区）交汇处，距世界佛教艺术圣地敦煌莫高窟仅一山之隔，与最具人气的西部名城酒泉市和酒泉卫星发射中心遥相辉映。国道215线、省道314线跨越全境，已开工建设的敦格铁路将途经新县城。阿克塞即将成为河西走廊连接青藏高原、直通南疆地区最为便捷的陆路交通枢纽。

　　这里社会和谐稳定，经济快速发展。1998年9月县城由海拔2800米的博罗转井镇搬迁至红柳湾镇，经过十多年的建设发展，县城建成区面积达到5平方公里，城市道路硬化率、自来水入户率、天然气普及率、供电供热普及率均达95%以上，昔日逐水草而居的牧民实现了城市定居的历史性跨越。县城搬迁以来，全县经济始终保持两位数增长。

　　2015年，全县实现生产总值 14.85亿元，完成固定资产投资 37.4亿元，财政收入2.5亿元，城镇居民人均可支配收入31177元，农牧民人均可支配收入21462元，社会消费品零售总额1.85亿元。与此同时，大力实施城乡一体化发展战略，实现了城乡就业、教育、医疗、住房、低保同等待遇、统一标准、同步执行；率先实施了15年免费教育、城乡居民养老保险和全民健康保障工程；实行了城乡孤寡老人集中供养，每月为城乡70岁以上无固定收入的老年人发放生活补助200元，基本实现了城乡居民住有所居、学有所教、病有所医、老有所养。

　　这里是西部民族地区发展的一面旗帜。建县六十多年来，在党的民族政策光辉照耀下，在省市委、政府的坚强领导和亲切关怀下，历届领导班子团结和带领全县各族人民艰苦创业，开拓进取，自治县经济社会各项事业得到了长足发展，先后两次荣获“全国民族团结进步模范集体”荣誉称号；被命名为“全国文明县城”、“国家卫生县城”、“国家园林县城”、“全国城市园林绿化先进集体”、“全国农村社区建设实验全覆盖示范单位”、“全国群众体育工作先进集体”，“全国残疾人社区康复示范县”，县城规划项目获得“中国人居环境范例奖”。

　　在全县各族人民团结奋斗、繁荣发展的难忘历程中，我们深切体会到：发展是团结稳定的强大基石，团结是加快发展的重要保证，和谐是改革发展的永恒主题。今日的阿克塞，政治稳定，经济发展，民族团结，宗教和顺，社会进步，人民安居乐业，充分体现了党的民族政策和富民政策的伟大胜利，充分展示了自治县各族人民艰苦奋斗、自强不息的时代精神，充分表明了只有在中国共产党的领导下，高举发展的旗帜，高举团结的旗帜，民族地区才能实现历史性的跨越，才能实现各民族共同团结进步，共同繁荣发展。

全国部分少数民族自治县（旗）

人大工作联席会第十四次会议材料

东乡族自治县民族立法工作交流材料

甘肃省东乡族自治县人大常委会

（2016年6月14日）

　　立法权是民族自治地方人大及其常委会的一项重要职权。县人大常委会按照宪法和法律赋予民族自治地方人大“有权依照当地民族的政治、经济和文化特点，制定自治条例和单行条例”的规定，把民族立法工作作为加强社会主义民主法制建设的一项重要内容，结合自治县实际，认真开展了立法工作，从2003年起先后制定了三个五年立法规划，颁布了《东乡族自治县自治条例》和《东乡族自治县教育条例》、《东乡族自治县城镇规划建设管理条例》、《东乡族自治县水土保持管理条例》、《东乡族自治县水资源管理条例》、《东乡族自治县农村公路条例》和《东乡族自治县林木管护条例》。完成了《“东乡手抓”证明商标使用管理条例》的起草制定工作，目前，“东乡手抓”证明商标使用管理条例已列入县人大常委会2013—2017五年立法规划，正按程序报批。

　　一、民族立法工作的基本情况

　　《东乡族自治县自治条例》和《东乡族自治县教育条例》先后于1990年7月1日和1999年6月29日颁布实施后，在保障自治县自治权利、维护和发展县内各民族间平等、团结、互助、和谐的民族关系，促进地方经济和民族教育快速、健康、持续发展等方面发挥了重要作用。但随着社会主义市场经济体制的建立完善和中国加入世贸组织，特别是第九届全国人大常委会对《中华人民共和国民族区域自治法》进行修改后，原条例的部分条款和内容已不适应当前经济社会的发展，亟需进行修改。为此，县人大常委会立足实际，本着积极努力，量力而行，突出重点，急需管用的原则，制定立法规划，明确修订自治条例和教育条例的重要意义，并指定相关部门协调起草《东乡族自治县城镇规划建设管理条例》、《东乡族自治县农村公路管理条例》、《东乡族自治县水土保持管理条例》、《东乡族自治县林木管护条例》和《东乡族自治县水资源利用管理条例》等单行条例。

　　自治条例的修订工作是县人大常委会确定的重点立法项目之一。在条例修订过程中，县人大常委会先后6次听取了条例修订工作办公室对条例修改情况的汇报，并将条例修订草案提交县委常委会议进行了专题讨论，还多次向省、州人大常委会和省人大民侨委、法工委以及省直有关厅局汇报衔接，得到了上级国家机关特别是省人大民侨委的帮助和支持，使条例修订草案先后十五易其稿后，报省人大常委会审查批准，于2007年1月22日公布实施。

　　在全面完成自治条例修订工作的同时，教育条例（修订）和城镇规划建设、水土保持、水资源保护、农村公路和林木管护等六部单行条例也先后报省人大常委会审查批准，由县人大常委会公布实施。

　　二、民族立法的基本做法

　　1、明确指导思想，搞好地方立法工作

　　几年来，县人大常委会在学习、总结、借鉴外地民族立法工作经验的基础上，与县委、县政府共同反复讨论、研究，进一步明确了民族立法的指导思想，即以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，认真学习习近平总书记系列讲话精神，遵循社会主义市场经济法律体系基本框架的总体要求，从自治县改革、发展、稳定的实际出发，立足发挥地方立法的补充作用，走规范面小、内容单一、方便操作的路子，加速自治县经济文化和社会各项事业的共同繁荣。总之，经济建设、社会发展、人民群众需要什么法规，就抓紧制定什么法规，做到立法工作和实际需要的统一，立法进度和立法质量的统一。

　　2、制定立法规划，确保民族立法的有序性和计划性

　　自治县人大常委会在调查研究的基础上，认真分析县情，根据社会主义市场经济体制的要求，围绕全县经济建设和社会发展中亟待规范的农林、水电、教育、卫生、城建、交通等几个方面的问题，制定了自治县2003—2007、2008—2012、2013-2017三个五年立法规划，并按规划把自治条例和教育条例的修订及新制定城镇规划建设、农村公路建设、水土保持、林木管护、水资源利用等单行条例的起草作了统筹安排，规划的制定使自治县的立法工作能够得以有序开展。

　　3、深入调查研究，拓宽起草渠道，确保立法的针对性

　　自治县人大常委会在组织修改自治条例时，不仅吸收政府主管部门和综合部门的同志参加，而且吸收熟悉该专业知识的同志参加，并组成专门修改班子，深入各乡镇、县直各单位逐条征求社会各界的意见后，再进行认真分析，归纳整理，以最大限度的保证条例的修改质量。实践证明，在立法工作中，深入调查研究，拓宽起草渠道，有利于广开言路，倾听方方面面的意见，有利于部门和行业之间的相互配合，发挥整体优势，加快立法步伐，提高立法质量。

　　4、注重立法质量，确保条例的可行性

　　可行性强是立法质量高的一个重要标志。近年来，县人大常委会为了行使好立法权，提高立法质量，增强所立法律的可行性，主要从以下几个方面做了一些工作。一是草拟单行条例过程中，加强领导和指导。人大常委会提前介入立法的准备工作，拟定立法规划，部署起草工作，听取条例起草的情况，提出修改和指导意见等，对立法工作做到了心中有数。二是细化补充。在自治条例和单行条例中，我们对国家相关法律法规的原则规定进行了必要的细化和补充，增强可操作性，使其更加符合自治县加快发展的实际。三是变通。把一些能够加快发展的政策、实践中成功经验的做法，通过立法，及时以法规的形势固定下来，更好地为自治县经济建设服务。四是坚持走群众路线，积极拓宽民主立法的渠道，实行开门立法，全面推进立法进程。五是积极争取和依靠上级人大的指导，特别是对拿不准的问题，通过汇报沟通，共同解决存在的问题，使立法质量切实得到保障。

　　三、对搞好民族立法工作的几点体会

　　1、充分认识地方民族立法的重要性，把民族立法摆在民族自治地方人大工作的首位。制定自治条例和单行条例是宪法和民族区域自治法赋予民族自治地方人大的首要自治权。因此，民族自治地方人大及其常委会必需把民族立法工作摆到首位，制定地方民族立法的五年规划和年度计划，这样立法工作就会变被动为主动。

　　2、民族立法必须以经济建设为中心。经济建设是全党全国的中心，也是民族自治地方工作的中心。现在民族自治地区的首要问题主要表现在经济不发达，与发达地区的差距越拉越大。因此，民族立法必须服从和服务于这个中心，保障和促进民族自治地方的经济发展，逐步缩小与发达地区的差距。

　　3、深入调查研究，增强立法的针对性。民族立法必须从民族自治地方的实际出发，着眼于解决民族地方存在的实际问题。因此，在立法中，必须把功夫用在调查研究上，力求吃透实际情况，以增强民族立法的针对性。

　　4、加强党对民族立法工作的领导，是做好民族立法工作的根本保证。民族立法必须贯彻党的路线、方针、政策，必须服从和服务于党委对当地工作提出的总任务和总目标。在党委的统一领导下，地方人大要发挥民族立法的主动性和积极性，加快民族立法步伐，搞好民族立法工作。

　　5、要坚持实事求是的思想路线。在不与宪法和国家法律、法规以及省、州地方性法规相抵触的前提下，努力体现地方特色，着力研究和解决存在的突出问题，力求制定出符合民族自治地方具体情况和实际需要的地方性法规。

　　6、全面落实自治权，充分体现民族立法特色。一是要对宪法和法律已经明确赋予的自治权充满信心，应当在民族立法中充分体现出来；二是要在“变通、特殊、灵活”六个字上做文章，利用民族立法“在不违背宪法和民族区域自治法的前提下进行”这个较为宽松的立法标准，灵活主动地在国家法律、政策与民族地方特色之间寻找有效的结合点，据理力争自己的权利，最大限度地享受国家对民族地区的优惠政策；三是中央和省委民族工作会议为民族自治地方制定了好多特殊的优惠政策，我们在进行民族立法时要深入研究，积极争取，寻找有机的结合点，充分运用民族自治地方的自治权，用法律的形势把这些特殊政策、特殊措施固定下来，据理力争，争取上级国家机关更多的优惠政策和更大的扶持力度。

　　7、突出重点，确保立法质量。民族立法的质量关系到民族自治地方广大人民群众的根本利益，关系到经济社会各项事业的发展。在立法过程中，一是要正确处理质和量的关系，坚持宁少勿滥的原则，力求少而精。要进行调查研究，从不同层面、不同方面掌握民族自治地方在政治、经济、文化等方面遇到的特殊问题和主要矛盾，抓住关键，确定立法内容；二是要严格按立法程序进行操作，坚持先调研、后实践、再立法的立法工作程序；三是要突出重点，本着“急需的先立、看准的快立”，“成熟几条先立几条、逐步补充完善”的精神，抓住市场经济发展中迫切需要规范和解决的问题，制定具有地方特色、短小精悍的“小法”，避免形式上贪大求全，内容上面面俱到的做法。对尚不具备立法条件、但对全局有重大影响的问题，先由政府制定具体实施办法或由人大常委会做出决定、决议，进行实践，待条件成熟后再以单行条例予以肯定；四是要广泛征求意见。立法机关要向政府各部门、社会各界征求意见，收集资料，同时还要召开座谈会、研讨会，向大专院校、科研机构和学术团体的专家学者征求意见，以提高立法质量；五是要借鉴其他地方的成功经验。要加强交流，大胆借鉴民族自治地方和非民族自治地在制定地方性法规方面的成功经验，结合本地实际，取长补短，提高立法质量。

甘肃省东乡族自治县县情介绍

　　东乡族自治县是全国唯一的以东乡族为主体的少数民族自治县，是国列省扶重点贫困县，也是甘肃三个特有少数民族之一东乡族的发祥地和主要聚居区。全县辖19个乡、5个镇、229个行政村、1893个合作社,总户数5.66万户，总人口30.13万人，其中东乡族占87.68%，汉族占9.75%，回族占2.93%，其他少数民族占0.1%。全县总面积1510平方公里，耕地面积36.78万亩，其中山旱地占87.3%。全县海拔1735—2664米，年均降水量350毫米左右，年蒸发量高达1387毫米，境内群山起伏，沟壑纵横，四面环水，境内缺水，植被稀疏，十年九旱。全县30万多群众分散居住在1750条梁峁和3083条沟壑中，自然资源十分匮乏，经济社会发展滞后，主要经济指标人均水平处于全省、全州各县市后列。东乡族有民族语言，无民族文字，信仰伊斯兰教。历史上东乡隶属河州（今临夏），1950年9月成立了东乡自治区，1955年正式定名为东乡族自治县。2015年底，全县生产总值由“十一五”末的7.94亿元增加到16.27亿元，年均递增13.6%；一般公共预算收入由2281万元增加到6878万元，年均递增24.7%；社会消费品零售总额由1.07亿元增加到2.45亿元，年均递增18.1%；固定资产投资由8.14亿元增加到26.13亿元，年均递增26.3%；农民人均可支配收入由2147元增加到4152元，年均递增14.1%。

甘肃省东乡族自治县基本情况统计表

全国部分少数民族自治县（旗）

人大工作联席会第十四次会议材料

加强民族地区法制建设  促进区域经济协调发展

甘肃省肃北蒙古族自治县人大常委会

（2016年6月14日）

　　民族立法是我国社会主义法律体系的重要组成部分。为更好地贯彻落实民族区域自治制度和民族区域自治法，全面有效地行使自治权，加速民族地区的发展，维护和发展新型的社会主义民族关系，实现各民族的共同繁荣，甘肃省肃北蒙古族自治县立足县情，着眼发展，认真贯彻《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国民族区域自治法》，加强民族地区立法工作，实施依法治国战略，将党的意志通过法律法规的形式转化为人民群众的自觉行动，促进全县经济建设和社会各项事业的和谐可持续发展。

　　一、主要做法

　　肃北蒙古族自治县在加强民族地区社会主义民主法制建设、实施兴边富民战略、发展社会经济的进程中，保证社会主义法制统一，不与国家法律法规相抵触的前提下，充分运用宪法和法律赋予民族自治地方的权力，结合实际，认真开展立法工作，先后经自治县人民代表大会审议通过，并报请省人大常委会批准后发布实施了《甘肃省肃北蒙古族自治县自治条例》等5部条例和办法。长期以来，这些法律法规的制定实施，为促进自治县经济的健康快速发展、加强社会法制化管理，特别是为矿产资源的开发利用、草原生态环境保护、发展民族语言文化、加强人口管理等方面提供了法律保障。

　　近年来，为了使法制建设更好的适应经济建设、文化建设和社会管理的需要，依据修订后的《宪法》和《民族区域自治法》，结合自治县实际，积极开展法律法规的修订完善。重点开展了《甘肃省肃北蒙古族自治县自治条例》（以下简称《自治条例》）、《甘肃省肃北蒙古族自治县自治县草原管理办法》（以下简称《草原管理办法》）的修订和《甘肃省肃北蒙古族自治县非物质文化遗产条例》（以下简称《非遗条例》）的立法工作。《自治条例》和《草原管理办法》已由甘肃省人大常委员会审议通过，并公布施行，《非遗条例》已上报至甘肃省人大常委会。为了贯彻实施好《自治条例》，县人民政府于2014年制定出台了《肃北蒙古族自治县自治条例实施办法（试行）》。同时，今年县人大常委会启动了《甘肃省肃北蒙古族自治县公路条例》的制定工作。在各项法规的修订过程中，县人大常委会坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神，坚持坚定正确的政治方向，突出平等、团结、发展的主题和创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，按照党和国家的方针政策，结合自治县实际，开展条例修订工作，做到统一性与特殊性相结合，超前性与实际性相结合，原则性与具体性相结合，力求各项法规更加符合国家的有关法律法规，充分体现人民群众的意愿和要求。

　　二、几点体会

　　(一)坚持党的领导，是民族立法的政治保证。民族立法是一项较为复杂的系统工程，综合性强，涉及面广，更多体现的是民族自治地方与上级国家机关的利益关系和民族自治地方内部各利益主体之间关系的调整。因此，民族立法工作，在党的正确领导下,严格履行党内程序和法律程序，既有利于贯彻执行党的路线、方针、政策，也有利于将党的主张通过法律的形式转变为国家意志。肃北县人大常委会在多年的立法工作实践中，始终把坚持党的领导，作为保持立法工作正确政治方向的首要前提，制定五年立法规划、年度立法计划，都报请县委审查同意后具体实施；提请县人民代表大会审议通过的条例（草案），先报请县委研究讨论；对立法中遇到的重大问题，及时向县委汇报请示。努力使全县法制建设的安排与县委对全县总体工作的部署相一致，与全县经济社会发展的需要相适应。

　　(二)抓住发展要务，是民族立法的重要内容。发展是硬道理，加快发展对民族地区来说尤为重要。在多年的立法工作中，肃北县人大常委会坚持以经济建设为中心，围绕加快发展这一主题，积极探索，认真开展立法工作。一是重视突出民族地方特色。作为边防民族地区，肃北县有丰富的矿产资源，极具发展潜力。针对实际，抓主抓重，突出特色，重点要做好矿产资源开发管理，延长矿山企业产业链，科学合理的的开发利用资源，将资源优势转变为经济优势的立法。二是反映人民群众的利益。立法的根本目的是维护广大人民群众的利益，为人民群众服务。县人大常委会在民族立法中，坚持调查研究，听取人大代表意见建议，基层群众的呼声要求，根据经济社会发展的需要制定立法计划。坚持民主立法，拓宽人民群众参与立法的渠道，通过召开立法座谈会、论证会、听证会等形式，集思广益，不断提高立法民主化、科学化水平，使制定和修订的自治条例、单行条例质量明显提高，针对性及可操作性更强。三是要符合社会生产发展的实际。在修订《草原条例》和制定《非遗条例》过程中，我们突出了修订后的条例在符合国家法律法规的前提下，更加结合自治县的实际，更具实用性和可操作性的特点，使条例更好适应肃北县经济社会发展需求，为全面建成小康社会提供保障。

　　(三)各方协调配合，是民族立法的必要条件。民族立法，是贯彻国家民族区域自治法，充分发挥自治县的优势，促进民族地区和谐可持续发展的大事。一要实行各方协调配合机制。发挥人大及其常委会的主导作用，地方政府及相关部门配合开展具体工作，专家学者实行法律咨询，统一了思想，有了合力，民族立法工作才能顺利开展，立法质量也会有保障。二要争取上级国家机关的支持。加强与省人大立法部门的联系，争取上级对民族立法工作的指导和帮助，研究解决好立法工作中的难题。同时，要与省级国家机关积极联系，争取上级国家机关对民族立法中的有关具体问题的变通规定给予支持，形成共识，得到落实，以提高民族立法的质量和效果。

　　三、意见建议

　　民族地区立法工作是一项系统工程，民族立法工作要既能适应经济的发展，又能充分体现地方的特点，必须不断对民族立法加以研究，积极探索，使之更好地为经济发展、社会进步服务。

（一）树立创新的立法观念。民族自治地方立法要以邓小平理论 、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，以宪法和民族区域自治法为依据，克服贪大求全，照抄照搬，小法抄大法，重复立法的做法，树立以人为本、以服务为宗旨的立法新理念，充分发挥好人大在地方立法中的主导作用，为提高立法质量奠定基础。

　　（二）坚持科学民主立法。要坚持从实际出发，紧紧围绕民族地方工作大局，把经济社会中最基本的、最急需的立法项目作为立法规划的主要内容和重要任务，使立法项目更具针对性、前瞻性和可操作性，实现全局性立法与局部性立法的统一。要增强立法工作的民主性、公开性和透明度，充分发扬民主，广泛听取各方面的意见，拓宽和丰富人民群众参与立法的渠道和形式，建立公开征求立法项目建议制度、法规草案公示制度、立法听证制度，使立法更好地体现人民群众的意志和利益，使所制定的条例更加符合各自治地方的具体情况和实际需要。

　　（三）着力提高立法质量。要牢固树立“质量第一”的理念，在程序、技术规范、文字起草等方面严把质量关。坚持“立、改、废”相结合的原则，坚持从实际出发，突出地方特色，服务大局，立需要的法，立能够解决问题的法，提高法规的可操作性和实用性。同时，建立立法起草的多元化机制，注重发挥法律专家学者的作用，征求专家的意见建议，提高立法工作的专业化、规范化水平。

　　（四）切实强化宣传力度。要把贯彻落实民族区域自治法、自治条例和单行条例作为人大常委会工作大事来抓，加强监督工作，保障地方法规的有效贯彻施行。同时, 采取多种形式积极组织和动员各方面的力量，充分利用各种宣传工具，广泛深入地宣传民族区域自治制度和民族区域自治法、自治条例，为发展社会主义民主政治、完善民族区域自治制度，推进地方经济社会发展和民族法制建设进程营造良好的社会环境。

甘肃省肃北蒙古族自治县基本情况

　　肃北县地处河西走廊西段，是甘肃省唯一的以蒙古族为主体的少数民族自治县，也是甘肃省唯一的边防县。自治县周边与1个国家(蒙古国)、3个省区（新疆、青海、内蒙古)、10个县市接壤。辖地分南北两部分，南部地区座落在祁连山西缘，是县政府所在地；北部地区座落在河西走廊北侧，为马鬃山镇所在地，距县城470公里，是甘肃唯一的边境地区，国境线长65.017公里。经国务院批准于1992年开设的马鬃山边贸口岸，是甘肃省唯一的内陆口岸，现处于关闭状态。全县辖4个乡镇26个村,总人口13109人，其中蒙古族占38.2％；汉族占59.1％；回、藏、满、裕固等其他民族占2.7％。

　　全县总面积66748平方公里，约占甘肃省总面积的六分之一，是甘肃省面积最大的县。全县有天然草场4676万亩，饲养的家畜主要有绒山羊、高山细毛羊、牦牛、骆驼等，畜产品以骆驼绒、山羊绒享有盛名。县境内矿藏资源丰富，现已发现各类矿产41种（其中已探明资源储量13种），矿产地260处。主要有黄金、铁、铜、铬、钨、镍、菱镁、铅锌、煤、重晶石等，其中原煤储量达9亿吨，塔尔沟钨矿储量居全国第二位，大道尔吉铬矿是全国第三大铬矿;境内有白唇鹿、野牦牛、藏原羚等珍稀野生动物174种。境内党河、榆林河、石油河、疏勒河等四大河流年径流量达14.27亿立方米，其水电蕴藏量达100万千瓦左右，中长期规划可开发利用65万千瓦左右。境内有冰川957条，其中透明梦柯冰川是距城市和铁路线最近最易于攀登的冰川，已列入全省旅游重点开发项目，2005年被评为全国六大最美冰川之一。

　　自治县文化、卫生、科技、教育、金融、邮政电信等交通基础设施齐全，服务功能完善。县城所在地党城湾镇距国道2l5线70公里，距敦煌116公里，距敦格铁路13公里；北部马鬃山地区由桥马边防公路与国道312线相连距离154公里，正在建设的京新高速、额哈铁路从境内通过。境内乡乡通公路，出入方便。

　　2015年，全县完成地区生产总值20.23亿元，同比增长2.7%；全社会固定资产投资完成83.6亿元，同比增长11.7%；工业增加值11.97亿元，增长2.1%；城镇居民人均可支配收入29311元，增长9.02%；牧农民人均可支配收入20088元，增长10.62%；财政总收入完成4.68亿元，同比下降0.11%；社会消费品零售总额达1.89亿元，增长8.1%。全县人均GDP、人均财政收入等多项指标在全市、全省位居前列，其中人均GDP在全国120个少数民族自治县中名列第一，被国家统计局国情研究所连续两年评为“西部最具投资潜力百强县”25名，位列甘肃入选县市第一位。经过多年建设发展，肃北的经济、社会、基础设施等各项事业有了较好的基础。

甘肃省肃北蒙古族自治县基本情况统计表

全国部分少数民族自治县（旗）

人大工作联席会第十四次会议材料

立足实际  积极探索

努力开创民族立法工作新局面

甘肃省肃南裕固族自治县人大常委会

（2016年6月14日）

　　肃南裕固族自治县成立于1954年，是全国唯一的裕固族自治县。近年来，为充分行使好宪法和法律赋予民族自治地方的自治权，切实发挥好民族立法在促进民族地区经济社会发展中的引领和保障作用，自治县人大及其常务委员会立足实际，紧紧围绕经济建设这个中心，从适应改革开放和全县经济社会发展的实际需要出发，着眼提高立法质量这个关键点，狠抓立项、调研、论证、起草、审议、报批和实施等重要环节，积极开展立法工作，先后制定了《肃南裕固族自治县自治条例》和《肃南裕固族自治县草原条例》等7个单行条例，初步形成了以自治条例为主，单行条例为辅的较为完整的民族法制体系，对巩固和发展平等、团结、互助、繁荣的民族关系，促进自治县经济和各项社会事业发展发挥了积极的引导和保障作用。

　　一、坚持党的领导，把握民族立法的正确方向

　　县人大及其常务委员会始终坚持把民族立法工作置于县委的领导之下，在县委的统一领导下，开展民族立法工作。一是建立了民族立法规划县委审定制度。在每届人大常委会任期的最后一年，由人大常委会在广泛征求县直各部门单位和社会各界意见建议的基础上，结合全县的经济社会发展规划，制定民族立法规划草案，经人大常委会党组会议和人大常委会主任会议研究讨论并提请人大常委会审议通过后，报请县委批转执行，确保党委决策与立法决策的协调同步。二是建立了民族立法工作请示报告制度。在法规起草工作中，对涉及全县政治、经济、文化和社会等方面的一些重大问题，及时向县委进行专题汇报，听取县委的意见和指示，并按照县委的意见和要求抓好各项具体工作的落实，有效地解决了立法工作中遇到的实际困难和问题，保证了立法工作的顺利推进。三是建立了法规草案四套班子审定制度。每一项法规案在提请人民代表大会审议表决前，先提交县上四套班子联席会议进行审定，对具体条款意见分歧较大的，由起草领导小组进行专题研究，拿出具体的修改意见，报请县委同意后，再提交人民代表大会进行表决，切实体现党的领导和人民当家作主的有机统一。

　　二、围绕工作大局，科学编制立法规划

　　县人大常委会始终坚持把立法规划的编制同县委的总体部署相结合，同人民群众的普遍意愿相结合，既立足当前，又着眼长远，科学规划和安排立法项目，进一步增强了立法规划的前瞻性和针对性。一是广泛听取民意。在每届人大常委会任期的最后一年，向社会发布征集立法项目的公告，广泛征集社会各界和广大群众的立法建议和意见，对征集到立法项目进行认真筛选和评选，对条件成熟、亟需立法规范的立法项目研究纳入立法规划中，充分调动了社会各界和广大群众参与立法工作的积极性和主动性。二是深入开展立法调研。在编制立法规划前，组织立法人员深入基层、深入实际开展调查研究，按照“急需先立，成熟一件立一件”的原则，对确属自治县经济社会发展需要，且条件成熟的，即予以立项，对时机和条件暂不具备的暂缓立项，达到了立法项目少而精、少而准的目的。三是适时调整立法规划。对编入立法规划，但因上位法修改或客观条件发生重大变化，无法继续开展立法工作的项目，及时进行调整，保证了立法的科学性和灵活性。如，近年来，人大常委会根据国家立法规划的调整，先后对制定旅游条例和修改矿产资源管理条例这两个立法项目做出了暂缓制定和修订的决定。

　　三、健全完善立法机制，切实提高民族立法质量

　　县人大常委会始终坚持把提高立法质量作为民族立法重中之重，切实加强民族立法工作的规范化、制度化建设。在及时总结我县民族立法实践实践经验、充分借鉴学习外地经验的基础上，制定了《肃南县民族立法程序规则》和《肃南县民族立法听证办法》等规范性文件，对立法规划编制、法规案的提出、调研、起草、论证、听证、审议、报批、公布施行以及立法后评估等立法程序和方式作出了明确具体的规定。形成了在县委的领导下，由县人大常委会组织牵头，县政府及相关部门负责起草，全社会广泛参与的立法工作机制。在具体工作中，着力抓好六个环节：（1）起草调研工作。组织参与起草法规草案的工作人员深入到乡、村和工矿企业，广泛征求意见，找准找实需要在修订工作予以解决和变通的问题，做到围绕问题立法，立法解决实际问题。对立法工作中遇到的一些难题，采取走出去学习借鉴其他县市的立法经验，邀请上级立法部门的领导和专家进行业务指导等方式进行。调研工作结束后，形成高质量的调研报告，供县委、人大、政府在审议审定法规草案时参考。（2）参阅资料的研究收集工作。组织起草工作人员在学深吃透上位法的具体规定的同时，广泛收集其他地区的一些好经验和好做法，以便在法规草案中借鉴吸收。（3）草案起草工作。组织起草部门按时限要求形成高质量的法规草案初稿，经政府法制办审核把关后报县政府常务会议讨论，以县政府议案形式提请县人大常委会进行审议。（4）法规草案征求意见工作。修订草案形成后，采取论证会、座谈会、研讨会、听证会等多种方式，广泛向社会各界征求意见，尤其重视征求基层行政机关、行政管理相对人、有关行业组织和省市有关部门的意见建议，广集民智，广纳民意。对征集到的意见和建议，逐一研究论证，并将采纳或者不予采纳的情况及时向起草小组负责人进行汇报。（5）法规草案审议工作。对新制定或修订的法规一般实行三审制，即一个法规案一般经过三次常委会会议审议后,才能交付表决。在审议法规案过程中，每个审议的内容有所侧重：一审主要围绕该事项立法的必要性，法规案的总体内容和结构是否合理，有哪些内容需要提出研究修改等进行；二审主要围绕法规案的重点、难点问题，包括原则性分歧意见、部门间需要进一步协调的重大问题等进行；三审主要围绕与上位法和其他地方性法规是否协调，立法技术是否规范等进行。每次审议结束后，常委会都形成审议意见，交起草机关研究落实。（6）与上级立法机关汇报沟通工作。在法规草案经人大常委会一次审议后，及时向省人大常委会民族侨务委员会进行汇报，将法规草案纳入省人大常委会年度立法计划的调研项目中，邀请省人大的有关领导和立法专家进行调研和初步审查；在法规草案提请人民代表大会审议表决前，及时报请省人大常委会民族侨务委员会进行全面审查，切实维护了法制的统一，有效提高了民主立法的质量。同时，针对立法工作专业性、技术性强的实际，根据中央和省委关于进一步加强和改进人大工作的意见精神，成立了立法专家咨询委员会，以解决立法工作中的一些专业性、技术性方面的问题。

　　四、用好立法变通权，增强民族立法的地方特色

　　“自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律法规的规定作出变通规定”。这是立法法赋予民族地区国家机关的一项特殊立法权，也是民族立法体现地方特色的重要途径。近年来，县人大常委会在省人大常委会民侨委和有关国家机关的指导帮助下，围绕如何用好“变通规定”这一特殊立法权进行了大胆地探索和积极实践，取得了较为明显的社会成效。如，针对我县晚婚晚育比较普遍、生育夫妇年龄过大，且间隔年限长，人口增速逐年下降的实际，制定了《肃南裕固族自治县实施<甘肃省计划生育条例>的变通规定》，将《甘肃省计划生育条例》规定的“凡按计划批准生育第二、第三个子女的间隔年限是：牧区少数民族夫妻三年，城镇少数民族夫妻、汉族夫妻四年。”修改为“凡审核批准生育第二、第三个子女的，提倡生育间隔。”取消了间隔年限；并规定“自治县的城镇少数民族职工、居民，牧区汉族牧民，在自治县工作七年以上获得相当于助理工程师以上技术职称的汉族专业技术人员，可有计划地安排生育两个子女，牧区少数民族牧民生育不得超过三个子女”，使变通规定更加符合自治县实际，干部群众较为满意。

　　五、着力加强监督检查，确保条例的有效实施

　　一是做好自治条例和单行条例的宣传教育工作。将自治条例和单行条例的宣传教育纳入全县普法规划和各类干部主题培训班之中，在全县各族干部群众中广泛开展自治条例和单行条例的宣传教育工作，加强对各级领导干部、人大常委会组成人员、行政执法人员和各族群众的法制教育，提高广大干部群众遵守自治条例和单行条例的自觉性，为推进依法治县、促进发展奠定了坚实的群众基础。二是加强执法监督。充分发挥人大常委会的监督职能，在每一件条例颁布施行的同时，人大常委会都及时作出贯彻实施的决议和决定，在次年的人大常委会上专题听取审议决议决定的落实情况，并将每件条例的贯彻实施情况纳入人大常委会执法检查内容，督促“一府两院”和相关部门将条例的各项规定落实到位。三是积极开展“立法回头看活动”，组织立法机关工作人员有计划、有步骤地对所制定的条例实施情况进行调研，着力解决条例实施过程中碰到的具体问题。四是加强规范性文件的备案审查工作。围绕条例规定的内容，对县政府制定的有关规范性文件和配套措施进行审查清理，做好新旧制度衔接，确保条例的全面实施。

甘肃省肃南裕固族自治县概况

　　肃南裕固族自治县成立于1954年，是全国唯一的裕固族自治县，地处河西走廊中部、祁连山北麓一线，与甘青两省7个市州的15个县市区接壤。辖6乡2镇、9个国有林牧场、102个行政村和3个城镇社区，居住有裕固、汉、藏、蒙古等17个民族3.8万余人，其中少数民族人口2.15万，占总人口的56.8%；裕固族人口1.03万，占总人口的27.2%，是国务院确定的28个人口较少民族县份之一，也是甘肃省委、省政府确定纳入比照藏区扶持政策范围的县区之一。

　　肃南县总面积2.4万平方公里，其中可利用草原面积2091.9万亩。饲养各类牲畜115万头（只），其中自主培育的甘肃高山细毛羊饲养量达75万只。是甘肃省牛羊产业大县和全省优质高山细毛羊基地；有金属、非金属矿30多种，分布260多处，是甘肃省黑色、有色金属矿产的富集区，其中钨钼矿储量在全国单个矿山储量中排名前5位，居亚洲第三位。煤炭具备年产100万吨原煤的能力。祁连玉储量丰富，品质极佳，分别获得“中国观赏石之乡”和“中国祁连玉之乡”称号；有大小河流33条，占河西走廊河流数的58.9%，年径流量43亿立方米，其中石羊河、黑河、疏勒河横贯全境，总流域面积2.15万平方公里，水能蕴藏量达204万千瓦，可开发量约120万千瓦。分布冰川964条，总面积408平方公里，占甘肃省冰川面积的20.7%，冰储量达159亿立方米；有水源涵养林33万公顷，森林覆盖率21.8％。是河西五市乃至内蒙古西部的“生命线”、“绿色水库”和我国重要的生态安全屏障；旅游资源富集，既有雪山冰川、大漠戈壁、草原森林、河流瀑布、幽谷深涧、丹霞地貌等自然资源，又有久远的历史文化遗迹、独特的裕固民族风情、瑰丽的石窟壁画艺术、多样的宗教文化，现已建成国家4A级旅游景区4个，先后荣获“最具民俗风情的生态旅游大县”、“中国绿色名县”、 “中国民俗文化摄影基地” 等称号；生物多样性程度高，有鸟类196种、昆虫1201种、兽类58种、两栖爬行类13种，高等植物84科399属1044种，在我国干旱半干旱生物多样性保护中占有极其重要的地位，是西北内陆干旱区重要的生物基因库。

　　近年来，肃南县立足一山之首、一水之源的资源禀赋，大力发展以“山水肃南·裕固家园”为品牌的特色文化旅游业、以祁连玉石资源开发为主要内容的新兴产业、以矿产品精深加工和清洁能源开发为重点的生态工业，以优质高山细毛羊为主打品牌的绿色畜牧业，努力建设生态文明示范县、旅游文化特色县、工业经济强县、绿色畜牧名县、民族团结进步县，全县呈现出经济平稳有序发展、各项事业全面进步、人民生活持续改善、社会大局和谐稳定、党的建设全面加强的良好局面。2015年，全县生产总值达到28.7亿元，人均达    7万元；实现大口径财政收入4.16亿元，公共财政预算收入2.05亿元；完成固定资产投资42亿元；社会消费品零售总额达到4.36亿元，城镇居民人均可支配收入达到19270元，农牧民人均纯收入达到13432元。

甘肃省肃南裕固族自治县基本情况统计表

全国部分少数民族自治县（旗）

人大工作联席会第十四次会议材料

突出民族地方特色  提高民族立法质量

甘肃省张家川回族自治县人大常委会

（2016年6月14日）

　　民族自治地方立法权是宪法和法律赋予民族自治地方的一项重要职权。多年来，张家川回族自治县人大常委会以宪法和法律为依据，不断完善立法程序，努力提升立法质量，使民族立法工作取得了初步成效,为加强我县民主法制建设，推动全县经济社会又好又快发展做出了积极贡献。

    一、民族立法工作基本情况

　　《中华人民共和国民族区域自治法》颁布以来，县人大常委会充分履行自治地方的立法权，紧密结合本地实际，制定颁布了《张家川回族自治县自治条例》（以下简称《自治条例》），起草拟定了《张家川回族自治县草原管理条例》和《张家川回族自治县矿产资源管理办法》，并计划制定《张家川回族自治县天然林保护条例》、《张家川回族自治县非公有制经济发展办法》和《张家川回族自治县宗教管理暂行办法》，目前《自治条例》也正在修订当中。在加强民族立法工作的同时，县人大常委会不断强化执法检查，督促政府及相关部门全面贯彻落实《民族区域自治法》和地方性法规，推动《民族区域自治法》和地方性法规的有效实施，为促进自治县经济社会发展提供了有力的法制保障。

    二、民族立法的基本做法

　　县人大常委会遵循民族立法“不抵触、有特色、可操作”和“自治、变通、实用”的原则，突出民族和地方特色，充分行使立法权，为地方经济社会发展提供可靠的法律保障。

    一是坚持党的领导。始终把民族立法工作置于党委的领导之下，在立法工作中，无论是立项，还是在制定修订条例中涉及政治、经济、文化等方面的重大问题我们都及时向县委请示汇报，争取县委对立法工作的领导和支持，一些焦点、难点问题由县委统筹研究，统筹解决，保证所制定的条例更好地贯彻落实党的路线方针政策，充分体现党和人民的意志，服从和服务于党委对当地工作决策部署，促进当地经济社会持续健康发展。

    二是坚持法制统一。在立法工作中，始终坚持以宪法、民族区域自治法和立法法为依据，遵循立法的基本原则，保证制定的地方性法规不与宪法和国家法律、法规以及省、市地方性法规相抵触。在制定修订单行条例时，将条例中的授权性规定、限制性规定、禁止性规定等都严格掌握在国家法律规定的范围、原则和幅度之内，维护了法制统一。

　　三是突出地方特色。地方特色是地方立法的生命力。提高地方立法的质量，最主要的就是充分体现地方特色，解决实际问题。我们在《自治条例》修订工作中，严格按照宪法、民族区域自治法和甘肃实施民族区域自治法若干规定，立足自治县县情和经济社会发展的阶段性特征，适应经济社会科学发展的新要求，以解决自治县经济社会发展中的一些实际问题和加快自治县经济社会发展、促进民族团结为出发点，以提高立法质量为核心，对《自治条例》进行认真修订。始终把修订的重点放在如何加快自治县经济社会发展，如何用足、用好和用活自治政策上，充分利用“两个共同”示范县建设平台，紧密结合中共中央国务院《关于加强和改进新形势下民族工作的意见》、《省政府研究支持张家川回族自治县经济社会加快发展有关问题会议纪要》和市委市政府《关于进一步加快张家川回族自治县经济社会发展的意见》，比照国家和省上促进“两夏”等回族聚居区经济社会发展有关政策，进一步对《自治条例》进行了充实和完善，从而使地方立法更加符合本地实际，充分发挥法律对当地经济社会发展的推动和保障作用。

　　四是坚持民主立法。在立法过程中，始终坚持人民主体地位，充分发扬民主，开门立法，民主立法，深入开展调查研究，坚持走群众路线，采取座谈会、听证会等形式，听取有关专家的意见，广泛征求社会各界意见，让社会各界人士和人民代表都能参与到立法的过程中来，把各自的利益和诉求充分表达出来，真正使制定的地方性法规更加符合实际，更有利于地方性法规的有效实施，切实增强了立法工作的民族性和透明度。

　　三、存在的问题及对策

　　尽管我们在民族立法方面做了一定的工作，取得了初步成效，各项配套法规建设正在逐步走向完善，但是，民族立法工作与新形势发展的要求相比，还有很大的差距，还面临许多困难和问题。主要体现在：

　　一是民族立法工作滞后。截止现在，仅颁布实施了《张家川回族自治县自治条例》这一部条例，没有其他单行条例及配套法规，民族法制体系不完善。拟制定出台的几个单行条例和法规还没有完成。

　　二是民族立法变通协调难。一些上级国家机关在遇到放权让利时，不同意民族自治地方的变通规定，使民族立法中的“变通权”难以实现。我县《自治条例》的修订在省人大征求省直部门的意见时，一些职能部门，特别是经济管理部门，对《自治条例》中涉及到部门利益的条款往往通不过，一些含金量较高，具有实质性意义的内容被删除，一定程度上影响了民族自治地方立法的积极性。

　　三是没有专门立法机构，立法专业人才缺乏。目前，县人大常委会内设民族法制工作委员会从事民族法制日常工作，配备主任、副主任各1名，而且不是法律专业人员，开展立法工作，多数是根据工作需要，临时抽调有关部门的工作人员，也就是立一部法，换一批人，工作没有连续性。

　　四是民族区域自治法律法规在贯彻执行中存在执行不力的问题。新修订的《民族区域自治法》、《国务院贯彻实施民族区域自治法若干规定》以及《甘肃实施民族区域自治法若干规定》，对扶持民族自治地方经济社会发展提供了很多优惠政策，但是，在贯彻落实时难度很大，特别是一些对民族自治地方经济社会发展非常有利的政策没有落实到位。

　　针对民族立法工作中存在的问题，在今后的工作中，我们将重点做好以下几方面的工作：

　　一是加快民族立法工作步伐。进一步完善民族立法规划和年度计划，尽快完成《自治条例》修订完善工作，加强与省市相关部门的协调沟通，年内将修订稿及时提请省人大常委会审查。立足我县确定的总体发展思路、产业重点以及回族自治县宗教、文化、清真食品等地方特色，尽快制定出台一批适应本民族自治地方政治、经济、文化和社会发展要求的单行条例及配套法规，为推动自治县经济社会持续健康发展奠定坚实的法制基础。

　　二是充分行使好立法权和变通权。认真行使法律赋予民族地方的民族立法权力，坚持在“变通”上下功夫，在实用上进行有力、有效地探索和实践，切实提高立法质量。在实际立法过程中，积极争取省、市相关部门的大力支持，把促进自治县发展的各项优惠政策和措施以法规的形式固定下来，把一些能够加快发展的政策、实践中得出的成功经验和做法以法规的形式固定下来，从而加快推进自治县经济社会科学发展。

　　三是加强立法队伍建设。建立健全县人大立法审议专门机构和县人大常委会立法工作办事机构，配齐配强工作人员，加强民族立法工作人员培训，不断提升立法工作人员素质，保障民族立法工作的连续性和规范性，努力提高民族立法工作的水平和质量。

                                           甘肃省张家川回族自治县县情介绍

　　张家川回族自治县位于甘肃省东南部，天水市东北部，陇山西麓。东接陕西省陇县，南邻清水县，西连秦安县，北与华亭、庄浪县毗邻，总面积1311.8平方公里，是陇东南唯一的少数民族自治县，也是全国回族人口比例最高的少数民族自治县。现辖6镇9乡255个行政村，总人口33.71万人，其中回族23.4万人，占69.4%，农业人口30.9万人，占总人口的92.32%，是一个以种植业和畜牧业为主的农业县。

　　张家川县自然资源丰富。全县草地面积54.1万亩，林地面积59.14万亩,森林覆盖率达21.6%；县境内主要矿产资源8种，矿点18处，已探明铜矿石储量1584万吨，铁矿石储量7000万吨，预计铁铜矿石远景储量达3亿吨，铅、锌、银以及非金属硫、石灰石、石英石、长石也有一定储量。境内旅游资源丰富，有距今3000—6000年新石器时代的仰韶文化、齐家文化遗址，有陇关道、长宁驿、街亭古战场等古道驿站遗迹，还有宣化岗、正觉寺、老庵寺等拱北、寺院，位于木河乡桃园村的马家塬战国墓地被评为2006年中国十大考古发现之一。

　　自治县成立六十多年来，特别是十一届三中全会以来，在党的民族政策光辉照耀下，历届县委、县政府带领全县回汉人民团结一心，艰苦创业，民族经济和社会各项事业取得了巨大成就，城乡面貌发生了显著变化。“十三五”时期，全县的总体发展思路是：高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，牢牢扭住“四个全面”战略布局，以“五大发展理念”为引领，紧紧围绕“五大目标定位”和“强基础、兴产业、惠民生、抓脱贫、奔小康”的工作主线，主动适应和引领经济发展新常态，更加注重短板补齐，更加注重调整结构，更加注重普惠民生，更加注重质量效益，更加注重改革创新，更加注重统筹兼顾，推进全县经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设全面发展，努力建设团结奋进、幸福美好张家川。2015年底，全县生产总值完成24.98亿元，增长9.4%；固定资产投资完成45.73亿元，增长10.1%；社会消费品零售总额完成7.07亿元，增长9.3%；财政收入完成2.32亿元，增长12%；财政支出20.31亿元，增长21%；城镇居民人均可支配收入19150元，增长10%；农民人均可支配收入5400元，增长12.5%。

甘肃省张家川回族自治县基本情况统计表

全国部分少数民族自治县（旗）

人大工作联席会第十四次会议材料

强化人大主体地位 提高民族立法质量

贵州省道真仡佬族苗族自治县人大常委会

（2016年6月14日）

　　民族立法权是宪法和法律赋予民族自治地方人大及其常委会的一项重要职权，民族立法是我国社会主义法律体系的重要组成部分，体现了中央对民族自治地区的政策关怀。如何用好、用活、用足立法权，对于不断提高人大民族立法质量，促进民族地区经济、政治和社会各项事业全面协调可持续发展具有十分重要的意义。十二届全国人大三次会议表决通过了关于修改《中华人民共和国立法法》的决定。这是实施15年之久“诸法之法”的首次大修,融入了党的十八届三中全会新的改革理念和四中全会全面推进依法治国的蓝图思想。

　　一、道真自治县立法工作主要做法

　　道真自治县成立以来，特别是近年来，自治县人大常委会，紧紧围绕全县经济社会发展大局、社会关注热点、难点和重大民生问题，突出问题导向、突出地方特色、突出民族特色，立法工作取得了一定实效。

　　（一）始终坚持党对民族立法工作的领导

　　坚持党的领导是做好民族立法工作的重要保证，是依法执政的基本內涵和要求，县人大常委会始终把民族立法工作置于县委的领导下，切实加强向党委请示汇报工作，每届人民代表大会及其常委会换届后，县人大常委会为推进科学立法、民主立法、提高立法质量，积极公开向社会征求意见，经归纳论证后形成立法规划和年度计划项目，在人大常委会审议前，都必须以县人大常委会党组专题向县委汇报审定，并定期或不期地将开展立法进展情况和在立法工作中存在的困难问题及时向县委汇报，听取党委对立法工作的意见和建议，取得党委对立法工作的领导、重视和支持。

　　（二）发挥人大在立法工作中的主导作用。

　　自治地方人大常委会主要工作职责之一就是搞好民族立法。民族立法是宪法和法律赋予民族地区的一项基本权利。用好立法权，搞好立法工作，制定符合民族地方发展实际的自治法规，必须加强民族立法组织领导。

　  1、公开征集立法项目，深入调查研究，制定好立法规划和计划。立法规划是否具有科学性、可行性，直接关系到立法质量的高低。立法调研、计划的编制尤为重要。立法计划由立法项目组成，如何科学、民主地选择好立法项目是立法工作面临的首要问题。人大常委会法制工作委员会广泛听取社会各方面的意见和建议，对所征集的立法项目建议加以归纳整理。在此基础上，经过深入调研、反复论证，经主任会议多次审议，按轻、重、缓、急，确定立法项目，为科学立法，提高立法质量提供保障；在立法计划的编制上，采取了滚动方式编制年度立法计划，从而保证了立法工作的连续性，避免了随意性；在选择立法项目的原则上，我们坚持“科学立法、民主立法，突出民族特色和地方特色、急需先立，成熟一件立一件”的原则，紧扣本地经济社会发展的实际，及时反映改革发展的要求，着眼于解决本地的突出热点、难点的原则进行选择。例如，近几年我们将城镇管理、水资源管理、生态环境保护等条例优先纳入立法计划，分步骤制定。

　　2、注重立法质量。在立法中，我们力求法规内容上有特色、可操作、实用、文字上精练、准确。一是召开听证会，广泛征求和吸纳社会各界和广大人民群众的合理意见。如：2011年我县重新制定的《城镇管理条例》，在主任会、人大常委会进行审议时，邀请了县政府相关部门、企事业单位、公民、法人和其他组织代表、县、乡人民代表参加讨论，对条例草案中的有关问题形成共识，进一步提高立法质量和效果。二是运用报刊、电视台、网站等宣传阵地，广泛征集社会组织及管理相对人的意见，切实保障社会各界的知情权、参与权，不断提高立法文本的质量。三是积极争取上级人大的指导和支持，每一件法规草案在修改阶段就提请省、市人大作立法指导工作，组织有关专家、部门对法规草案进行多次讨论，要求省市人大组织讨论，提出修改意见，保证了立法质量。

　　3、积极开展执法检查。法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施。道真自治县人大常委会始终把法律实施情况的监督拿在手上，切实将民族法规的执行纳入监督视野。适时听取县人民政府实施情况报告，组织开展《民族区域自治法》、国务院和贵州省《实施<中华人民共和国民族区域自治法>若干规定》（以下简称民族工作“一法两规定”）、《道真自治县自治条例》和其他单行条例实施情况的执法检查。组织县乡人大代表对交通、水利、教育、卫生、产业结构调整以及城镇化建设、新农村建设等重点领域重大工程开展代表视察。政府及有关职能部门本着向人民高度负责的态度，认真落实人大审议意见，着力整改提高，切实将国家民族政策和民族法规落到实处。在国家民族政策阳光沐浴下，自2005年以来，道真自治县共享受上级民族地区转移收入、新增建设用地有偿使用补助等近3亿元，民族三项经费2000多万元和大批扶贫项目扶持，极大地改变了民族地区封闭落后状况，巩固和发展了“平等、团结、互助、和谐”的社会主义民族关系。

　　4、强化法律法规的宣传工作。贯彻落实好一部法律法规，宣传工作非常重要，近年来，我们在宣传上主要做了几方面的工作：一是在《道真报》设置法治专栏，时时公布民主与法制建设情况；二是印制法律法规文本利用普法普治工作平台发放到群众手中；三是在县电视台、网站滚动播出等，做到家喻户晓；四是通过开展专题讲座、主题日等活动开展法律法规宣传。

　　二、存在问题

　　民族自治地方的立法主体时至今日，仍然存在着如下问题：一是立法主体不完善，立法质量不高。从全国的层面看，自治地方所颁布的条例数量虽然较多，但质量普遍不高，与民族区域自治法内容雷同现象比较明显。据有关方面不完全测估，“小法”重复“大法”，“后法”重复“前法”约占地方立法的70%-90%。可见，这种重复性既是民族自治地方法制建设的滞后表现，也是自治权行使不够完善的表现。二是在制定单行条例方面，尚有较多的缺陷，面小量少，针对性不强，其工作常态有“头痛医头，脚痛医脚”的实用主义倾向，没有法律法规立法的严肃性。三是在立法指导思想上表现为重经济发展轻社会与民生的现象。四是自治地方(特别是边远落后的自治地方)立法人员素质普遍不高，缺乏专业人才，立法研究较为薄弱。加之，在变通立法政策上落实不到位，给立法工作带来了消极观望思想。

　　三、几点思考

　　自治地方人大及其常委会在民族立法工作中发挥主导作用，是新形势下地方人大及常委会履行法定职能的重要体现，也是时代发展的必然要求，过去出现的一些弊端和问题，有其特定的历史条件和社会经济环境，而形势的变化必须由人大及其常委会承担起主导立法的责任。

　　 （一）转变立法思维方式，适应新形势需求

　　　十三届全国人大第三次会议对我国立法法进行了全面修改，为民族自治地方立法工作提供了坚实的依据。民族自治地方人大应充分利用好中国立法改革这一千载难逢的良好机遇，以新修订的《立法法》颁布实施为契机，强化机构设置和队伍建设，充分发挥新立法法的作用，制定更多更好的良法，为全县社会经济发展做好强有力的保障。

　　一是必须将民族立法工作放在依法治县的战略全局来谋篇布局，坚持质量与数量并重，计划与重点结合的原则，科学设定立法规划，夯实依法治理的法治基础。二是将地方立法工作放在推进治理体系和治理能力现代化建设总目标中改革创新，将立法决策与改革决策相结合作为地方立法工作的重要内容，更加注重从民族立法的角度上进行了顶层设计。三是将民族立法放在坚持和完善人民代表大会制度，加强和改进地方人大工作中与时俱进，始终抓住提高立法质量这个关键，不断提高立法水平。四是将立法工作放在满足人民群众所期待中总结提升，满足人民群众对参与立法过程的期待和对立法效果的期待，坚持群众路线、倾听群众呼声、反映群众意愿，集中群众智慧，这是人大工作保持生机和活力的源泉，为此，人民群众不应该只是法律、法规及条例的被动接受者，而更应该是立法工作的积极参与者，只有树立了全局理念、创新理念、群众理念，才能确立正确的地方立法工作导向，发挥人大主导立法作用。

　　（二）完善立法工作机制，提高地方立法质量

　　提高自治地方民族立法质量，需进一步建立和完善适应新的形势发展需求的体制机制。一是要有稳定的地方人大立法队伍建设机制。民族立法工作是一项政治性、专业性、技术性、适应性都很强的工作，必须有一支相对稳定、政治素质高、业务能力强、工作作风硬的立法工作队伍。切实建立起自治地方人大常委会主导人大立法队伍建设的有效机制，才能为民族立法工作提供强有力的组织保障。二是建立和完善人大常委会上、下联动的工作机制。发挥人大在立法工作中的主导作用，更重要是发挥各级人大及其常委会在立法工作中的联动作用，建立并完善行之有效的联动机制。自治地方人大及其常委会立法人才匮乏，而很多高校都成立有立法咨询服务工作站，很多省、市人大也都成立有专家咨询委员会，吸纳专家、学者参与立法工作，这些高校的力量，专家和学者的力量，能够通过新的人大常委会主导立法工作的体制机制，惠及到自治地方的民族立法工作中，才能真正使地方立法质量得以大幅度提高和改进。三是建立和完善全面系统的协调配合机制。克服民族自治地方立法力量不足的矛盾，还需要全方位的协调配合来解决，这不仅仅是国家、省、市与自治地方，以及自治地方内部各级、各部门的纵向协调配合，形成立法工作合力。还需要同其它省、市、县及自治地方的横向协调配合，纵向配合以前有很多可值得总结和推广的做法和经验，但横向配合除了考察学习外，还无别的方式和方法。

贵州省道真仡佬族苗族自治县县情简介

　　道真地处黔北极地，位于云贵高原向四川盆地过渡的斜坡地带，全县总面积2157平方公里，辖10镇4乡83个村(社区)，现有人口35万人。

　　道真是仡佬民族文化的发源地。道真是全国两个仡佬族苗族自治县之一，现有仡佬族17万人、苗族9万多人。仡佬人民世居道真，世代相承，民族民间文化意蕴深厚、独具特色。“道真傩戏”、“三幺台”、“高台舞狮”等分别被列为国家级、省级非物质文化遗产，全县登记不可移动文物84处，有一处为新石器时代人类生活遗址。

　　道真是休闲避暑旅游的目的地。全县植被广阔，3000多种物种，有濒临绝迹的银杉、红豆杉等珍稀植物550余种，有面积近300平方公里的大沙河省级自然保护区。芙蓉江文化长廊、长岩十里峡、梦幻天城石林、黄泥洞、仙女洞、磨盘山等自然景观，是休闲娱乐、避暑度假、旅游的美好去处。

　　道真是黔渝开放合作的桥头堡。地处渝黔之交，南距遵义市区180公里，北至重庆市区160公里，是黔中经济区连接成渝经济区的“结合部”，是黔渝开放合作的桥头堡。道真至南川高速公路建成后，道真与重庆时空距离缩短在一小时内，道真融入“重庆一小时经济圈”，区位优势将进一步凸显。

　　道真是投资创业发展的好地方。道真资源富庶。有蕴藏量40多万千瓦的水能资源，有储量超3亿吨的铝土矿国家大型矿床、远景储量1.44亿吨的硫铁矿、储量超1.7亿吨的煤炭资源和铅锌矿、铁矿等20余种矿产资源。道真有“黔北药库”之称，洛党参为全国三大名党参之一；“仡山硒锶”系列茶产品多次获全国中茶杯特等奖；常年生产烤烟20万担，是全国中间香型优质烤烟基地县；常年出栏商品猪20万头，是“黔北黑猪”核心区和全省优质生猪基地县。

　　“十三五”时期，道真将按照“四个全面”战略布局和“守底线、走新路、奔小康”要求，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，守牢发展和生态两条底线，坚持“加速发展、加快转型、推动新跨越”主基调，深入推进“工业强县、城镇化带动”主战略，以“大扶贫”战略行动为指引，以同步全面小康为目标，积极对接国家“一带一路”和“长江经济带”发展战略，主动融入重庆“一小时经济圈”，努力把道真打造成为脱贫攻坚“示范区”、黔渝开放合作“创新区”、成渝都市“后花园”和黔北经济“新明珠”，建成县强民富生态美的新道真。

贵州省道真仡佬族苗族自治县基本情况统计表

全国部分少数民族自治县（旗）

人大工作联席会第十四次会议材料

强化立法主体地位  不断提高立法质量

贵州省松桃苗族自治县人大常委会

（2016年6月14日）

　　民族自治地方立法工作是地方人大及其常委会的重要职责和主要任务，是地方人大民族工作的重要组成部分，做好民族自治地方立法工作，对全面落实党的民族区域自治制度，构建民族和谐，促进自治地方民主法制建设具有及其重要的意义。党的十八届四中全会明确指出，要健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，这为地方人大立法工作提出了新的任务和要求，如何顺应形势，创新机制，充分发挥地方人大及其常委会在地方立法工作中的主导作用，着力提高自治地方立法质量，同样成为地方人大及其常委会面临的重要课题。

　　一、实践与困惑

　　我国宪法规定：民族自治地方的人民代表大会有权根据当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例；松桃是1956年经国务院批准的我省成立最早的少数民族自治县和全国五个苗族自治县之一，根据我国宪法规定，为有效行使自治权，促进地方经济协调健康发展，于1988年结合实际制定了《松桃苗族自治县自治条例》，开始了民族立法工作的探索和尝试，随后根据松桃经济社会发展的要求，从2000年开始至2015年，又分别制定了《松桃苗族自治县非公有制经济发展保护条例》、《松桃苗族自治县城镇管理条例》、《松桃苗族自治县农业承包经营权继续承包条例》、《松桃苗族自治县农村公路条例》、《松桃苗族自治县新型农村合作医疗条例》，至此，松桃的民族立法工作步入了发展的快车道，其中，随着经济社会的发展以及自治县实际情况变化，为了适应新的形势发展需要，2006年和2012年分别对《松桃苗族自治县自治条例》、《松桃苗族自治县城镇管理条例》进行了修改，2013年废止了《松桃苗族自治县非公有制经济发展保护条例》。

　　多年来民族立法的实践，使我们充分认识到自治地方民族立法工作是一项集中民智、慧及民生的系统工程，为促进民族自治地方经济发展和社会进步，保障团结、互助、和谐的民族关系发挥了重要作用。但是，通过我县《自治条例》和《城镇管理条例》的修改、《非公有制经济发展保护条例》的废止，以及其它单行条例的制定和施行实际，又使我们感受很多地方难以理解和困惑：比如松桃成立自治县近60年，仅制定了五部地方自治法规，立法内容也仅仅涉及到招商引资、城镇管理、公路管理及农业卫生等方面，而作为我县优势的“生态”、“矿产”、“民族文化”、“产业发展” 以及群众关注的诸如民族村寨保护、民族经济建设等方面确很少涉及，很多领域急需地方法规规范调整的问题，由于种种原因，还没有制定出来，从而使我县的民族立法工作出现了断片、短缺和困惑。此外，所制定出来的地方性法规变通性不足，可操作性不够强，作为最基层的自治地方立法的目的，本来是想通过地方性法规来解决自己的一些实际需要和特殊问题，但由于层级低、条例多是笼统性且大众化性，加上一些条件的制约和限制，要变通执行其规定几乎是不可能，在已经制定出的多部地方性法规来看，出了“原则”还是“原则”，不少条文只能是照搬照抄，形同虚设，很难达到我国宪法和法律赋予地方立法权而要达到的真正目的和要求，缺乏具体针对性和可操作性，对自身权益的保护也难以明确的表达出来，从而使法规的质量不高，实际意义不大，如我县《农业承包经营权继续承包条例》颁布至令已十多年，其间产生的农业承包经营权纠纷难以计数，但是无论是法院审判还是政府部门处理，都无一例适用过该条例，而其它单行条例的结局也大概如此。

　　二、问题与原因

　　民族自治地方的立法主体时至今日，仍然存在着如下问题:一是立法主体不完善，立法质量不高。从全国的层面看，自治地方所颁布的条例数量虽然较多，但质量普遍不高，与民族区域自治法内容雷同现象比较明显。据有关方面不完全测估，“小法”重复“大法”，“后法”重复“前法”约占地方立法的70%-90%。可见，这种重复性既是民族自治地方法制建设的滞后表现，也是自治权行使不够完善的表现。二是在制定单行条例方面，尚有较多的缺陷，面小量少，针对性不强，其工作常态有“头痛医头，脚痛医脚”的实用主义倾向，没有法律法规立法的严肃性。三是在立法指导思想上表现为重经济发展轻社会与民生的现象。四是自治地方（特别是边远落后的自治地方）立法人员素质普遍不高，缺乏专业人才，立法研究较为薄弱。

　　造成上述问题的原因是多方面的，既有主观条件的限制，也有客观因素的制约，但其根本问题应该是作为地方立法机关的人大及其常委会没有真正发挥好在立法及法律实施过程中的主导作用，一是自治地方的立法过程很大程度上是政府主导型，原动力来自于政府及其部门，从某种情况来看，可以说是按长官意志在立法、修法、废法，如2006年修改我县自治条例时，原已报请批准的修改决定将县庆假日定于12月31日，原因是自1956年以来都是将12月31日作县庆日，后来由于政府负责人要求改，又将其改成9月17日（国务院批准日），人大难以影响实质性内容，从而导致地方性法规制定过程中错位，在一定程度上形成政府制定规则、借法固权，以法护权，凭法争权难以避免，从而也在一定程度上损害了立法的公正性。二是由于主、客观原因的影响，中央与地方、上级与下级的立法冲突历来存在，其立法权的划分一直随着利益划分状况而变化，地方化现象较为普遍，地方立法之间的差异较大，分散的地方保护行为带来的副作用也不少，为执法和公民守法带来一定困难，同时也为立法过程中的如何把握“既不能抵触”又能“变通”造成羁绊。三是过去地方立法在某些方面成为一些部门占有权力资源的方式和分配既得利益的手段，通过立法来借法护权、与民争利，为本部门的行政行为寻求合法外衣，导致了立法行为部门化、部门立法利益化、部门利益合法化，特别是当地方性法规某些方面触及到某些部门利益时，很难改变，改变了也很难实施，如民族区域自治法修改后，特别是国务院和省出台的两个规定以及自治地方的自治条例，都明确自治地方享受的关于免除资金配套的规定，多年来一直难以执行。四是由于社会经济的快速发展、立法所赖的存在的经济基础和社会生活处于急速变化之中，在某种程度上立法工作更多地考虑的是现实的格局，特别是少数民族自治地方，对于考虑正义原则、考虑法规条例的内在理性远远不够，同时，由于立法意义不愿意去触及各探求深层次的问题，导致立法工作的前瞻性和现实性兼顾不够，战略性考量方面做得不好，定的功能体现不充分，稳定性不强，修法过于频繁，我县《非公有制经济发展保护条例》颁布实施未达10年就被迫废止，地方性法规条例如此，国家及上级法律法规同样如此。从而在一定程度上损害了法律以及条例的严肃性。五是人大自身不能支配和主导立法资源，特别是主导立法人才资源，而有关机关和单位根本没有从加强立法队伍上去考虑人员配备和调整，甚至造成自治地方人大立法工作人员的频繁变动。

　　党的十八届四中全会提出，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键，当前中国特色社会主义法律体系已经初步形成，民族自治地方立法工作也成为社会主义法律体系构成的重要部分，但由于在某些领域存在的立法漏洞，顽疾难消，立法质量不高确实相当明显，如何提高立法质量，消除上述因素影响，必须使立法工作回归到人大主导的格局上来，回归到公众更多参与的轨道上来。

　　三、对策与建议

　　自治地方人大及其常委会在民族立法工作中发挥主导作用，是新形势下地方人大及常委会履行法定职能的重要体现，也是时代发展的必然要求，过去出现的一些弊端和问题，有其特定的历史条件和社会经济环境，而形势的变化必须由人大及其常委会承担起主导立法的责任。

　　1、适应新常态、树立新理念

　　十三届全国人大第三次会议对我国立法法进行了全面修改，为民族自治地方立法工作提供了坚实的依据，也为自治地方人大民族立法工作提出了新要求，在新常态下，民族自治地方的立法工作一定要转变思维方式，顺应形势需求，适应发展需要：一是必须将民族立法工作放在依法治县的战略全局来谋篇布局，坚持质量与数量并重，计划与重点结合的原则，科学设定立法规划，夯实依法治理的法治基础。二是将地方立法工作放在推进治理体系和治理能力现代化建设总目标中改革创新，将立法决策与改革决策相结合作为地方立法工作的重要内容，更加注重从民族立法的角度上进行了顶层设计。三是将民族立法放在坚持和完善人民代表大会制度，加强和改进地方人大工作中与时俱进，始终抓住提高立法质量这个关键，不断提高立法水平。四是将立法工作放在满足人民群众所期待中总结提升，满足人民群众对参与立法过程的期待和对立法效果的期待，坚持群众路线、倾听群众呼声、反映群众意愿，集中群众智慧，这是人大工作保持生机和活力的源泉，为此，人民群众不应该只是法律、法规及条例的被动接受者，而更应该是立法工作的积极参与者，只有树立了全局理念、创新理念、群众理念，才能确立正确的地方立法工作导向，发挥人大主导立法作用。建议上级人大机关在特别是省、市多组织自治地方人大立法人员的交流和培训，对转变观念、创新理念将起到重要作用。

　　2、顺应新形势，完善新机制。

　　提高自治地方民族立法质量，光靠转变理念远远不够，还需进一步建立和完善适应新的形势发展需求的体制机制，一是要有稳定的地方人大立法队伍建设机制。民族立法工作是一项政治性、专业性、技术性、适应性都很强的工作，必须有一支相对稳定、政治素质高、业务能力强、工作作风硬的立法工作队伍。在我国作为高素质专业人才的构成，任何领域都是“倒金字塔”式的结构方式，越是上一级人才越多，越是下一级人才越少，特别是边远落后的少数民族地区，由于经济条件生活待遇和工作环境等同其它地区不具有可比性，不仅严重缺乏民族立法工作必须的专业人才，而且有的从事民族立法工作十几年甚至几十年，无论政治待遇、还是经济待遇都没有任何改观，这同他们的贡献是远不相称，许多专业人才的主动或被动流失，造成民族地方立法队伍严重紧缺，而立法队伍素质高低直接影响立法质量，为此，探索并切实建立起自治地方人大常委会主导人大立法队伍建设的有效机制，才能为民族立法工作提供强有力的组织保障。二是建立和完善人大常委会上、下联动的工作机制。搞好民族立法工作，提高地方立法质量，仅仅靠少数民族自治地方的热情和努力，靠其自身队伍的力量是完全不够的，很大程度上需要上的参与和支持，发挥人大在立法工作中的主导作用，更重要是发挥各级人大及其常委会在立法工作中的联动作用，建立并完善行之有效的联动机制。国家及省、市人大及其常委会的立法工作，不仅自身的人才队伍是自治地方人大及其常委会望尘莫及，而且还可以借外部的资源优势，一方面能够借助高等院校的力量，位于国家、省、市级所辖地的高等院校具有人才，智力等丰富的立法资源，利用较专业技术资源，专家的理论功底，有利于加强立法力量，弥补立法机关自身专业信息的不足，很多高校都成立有立法咨询服务工作站，但是这些工作站只服从和服务于上级人大及其常委会，作为最基层的自治地方人大难以惠及。另一方面还可以借助专家和学者的力量，很多省、市人大都成立有专家咨询委员会，吸纳专家、学者参与立法工作，这些高校的力量，专家和学者的力量，能够通过新的人大常委会主导立法工作的体制机制，惠及到自治地方的民族立法工作中，才能真正使地方立法质量得以大幅度提高和改进。三是建立和完善全面系统的协调配合机制。克服民族自治地方立法力量不足的矛盾，还需要全方位的协调配合来解决，这不仅仅是国家、省、市与自治地方，以及自治地方内部各级、各部门的纵向协调配合，形成立法工作合力。还需要同其它省、市及自治地方的横向协调配合，纵向配合以前有很多可值得总结和推广的做法和经验，但横向配合除了考察学习外，还无别的方式和方法，而湖北省恩施州来凤自治县今年邀请我县人大派出立法人员参与该县《酉水河保护条例》的立法调研，开启了自治地方人大立法工作横向协调配合的尝试，这一做法值得借鉴，更值得研究和推广。

　　3、探索新方法，建立新制度。

　　落实党的十八届四中全会精神，真正实现人大及其常委会主导立法工作，还需建立一系列适应工作需要的方式和制度。如下放部分立法审批权限、加强立法队伍建设，稳定队伍结构，编制立法规划，实施立法计划、考察调研，起草论证，宣传推广，后续评估等等，都要以制度的形式进行规范，从而保障人大及其常委会主导立法工作的权威性和连续性。

无论是理念转变，机制创新、制度健全都离不开上级人大特别是省、市人大的支持和帮助，建议上级人大及其常委会能够深入研究自治地方人大立法工作的实际困难，建立并完善独立的切实可行的人大主导立法资源和立法人员考核晋升制度，以及自治地方立法工作人员的经验交流和业务培训制度，从争取政策支持方面关心解决自治地方立法人员的政治前途和经济待遇，稳定地方立法队伍，才能发挥地方人大立法主导作用，提高地方立法质量，为推进自治地方法治建设营造良好的环境。

贵州省松桃苗族自治县县情简介

　　我县位于贵州省东北部美丽的梵净山麓，地处黔、湘、渝二省一市交界处。全县辖28个乡镇509个行政村，国土面积3409平方公里，人口73万，其中以苗族为主体的少数民族占全县总人口的68.1%，是1956年经国务院批准的贵州省成立最早的少数民族自治县和全国五个苗族自治县之一。

　　我县山川秀丽，资源丰富。境内有被列为联合国“人与生物圈”保护网成员的国家级自然保护区—梵净山，有被誉为梦幻家园的东方氧都—桃花源，有中国十大溶洞奇观之一世界钟乳石密度罕见的潜龙洞，有历史悠久、神秘莫测的中国苗王城。境内已探明具有开发价值的矿产资源有锰矿、硅矿、铅锌矿、钒矿、大理石、磷矿、石煤、石材等20余种，其中锰的远景储量达2.6亿吨，素有“锰都”之称；硅矿储量超过1亿吨，同时又是国家页岩气先导区之一，初步探明储量在1万亿立方米以上。我县民族文化底蕴深厚，古朴神奇。苗族绝技、苗族花鼓、苗族银饰、苗族服饰、苗族刺绣、苗族傩戏等享誉海内外，先后被命名为“中国民间文化艺术之乡”、“中国滚龙艺术之乡”、“中国民间绝技文化之乡”、 “中国民间特技表演艺术之乡”、“贵州花鼓艺术之乡”等，苗族刺绣中的花鼓系列产品被国家外交部指定为外交用品。我县雨量充沛，气候宜人，农业生产条件得天独厚，先后被列为“全国粮食生产大县”、“中央财政现代农业建设示范项县”、“全国小型农田水利建设重点县”、“贵州省草地生态畜牧业产业化科技扶贫项目示范县”“贵州省油茶发展核心示范县”。我县交通便捷，渝怀铁路穿境而过，铜仁·凤凰机场距县城35公里，湘渝高速、杭瑞高速，松铜高速已建成通车，立体交通网络已初步形成。　　

　　近年来，我县坚持“环境立县、城镇兴县、产业富县、民生和县、人才强县”的发展思路，推进工业化、城镇化、农业现代化、文化旅游产业化和社会和谐化同步发展，经济社会取得了明显的成效。2015年前三季度，全县完成地方生产总值71.62亿元，增长14.2%，完成工业总产值75.81亿元，实现增加值20.24亿元，同比增长13.8%；完成固定资产投资59.51元，同比增长14%；完成财政总收入8.07亿元，同比下降2.5%；完成金融保险各项存款93.17亿元，同比增长19.2%。全县经济发展、社会进步、民族团结、人民群众安居乐业，各项事业呈现出蓬勃发展的良好态势。

　　贵州省松桃苗族自治县基本情况统计表

全国部分少数民族自治县（旗）

人大工作联席会第十四次会议材料

　　坚持人民主体地位  提高民族立法质量

贵州省威宁彝族回族苗族自治县人大常委会

（2016年6月14日）

尊敬的各位领导、同志们：

　　根据会议安排，现将我县民族立法工作作简要汇报，不当之处，恳请批评指正。

　　威宁彝族回族苗族自治县人大常委会坚持开门立法、民主立法和科学立法的原则，不断加强民族立法工作，助推地方经济社会发展。根据《宪法》和《民族区域自治法》赋予自治地方的立法权力，威宁自治县第九届人大常委会以来，先后制定了《威宁彝族回族苗族自治县自治条例》、《威宁彝族回族苗族自治县城镇规划建设管理条例》、《威宁彝族回族苗族自治县草海保护条例》、《威宁彝族回族苗族自治县非公有制经济发展保护条例》、《威宁彝族回族苗族自治县畜牧业发展条例》、《威宁彝族回族苗族自治县农村公路条例》、《威宁彝族回族苗族自治县水资源保护管理条例》等7部自治条例和单行条例，报请省人大常委会批准施行。先后对《威宁彝族回族苗族自治县自治条例》和《威宁彝族回族苗族自治县草海保护条例》进行了修改。制定和修订的7部地方性法规，为推动威宁经济社会持续快速健康发展和社会长治久安提供了法律保障。

　　一、坚持正确的政治方向，认真贯彻党的路线方针政策

　　威宁自治县人大常委会始终坚持党的领导、人民当家作主和依法治县的有机统一，对于一些政治性强、敏感度高的立法项目，始终坚定地站在政治的高度，坚定不移地贯彻执行党的路线方针和重大决策。高度重视县委立法建议，对立法工作中的重大事项和重大问题以及重要的法规草案，及时向县委报告或请示，确保立法工作在县委的正确领导下健康有序发展，从制度上保障党始终发挥统揽全局、协调各方的领导核心作用。

　　二、加强组织领导，为立法工作提供保障

　　威宁自治县高度重视地方立法工作，切实加强组织领导，成立立法工作机构，为立法工作提供强有力的保障。一是成立立法工作领导小组。每一部地方法规的制定，自治县委高度重视，均成立由县委主要领导或分管联系领导任组长的立法工作领导小组，切实加强组织领导。二是成立立法工作机构。切实抓好自治县地方立法工作，积极争取成立了正科级的自治县人大常委会立法办公室，确保了有人干事。

　　三、突出地方特色，认真编制立法计划和立法规划

　　威宁自治县人大常委会在编制立法过程中，严守“发展和生态”两条底线，突出地方民族特点和民族特色，增强法规的针对性、科学性和可操作性，充分保障全县各族人民在政治、经济、文化等各方面利益。紧密结合经济社会发展实际和少数民族群众关注的焦点问题，充分发扬民主、走群众路线，主动开门立法，做好民族立法的安排部署，确定立法原则、具体标准和立法重点，向“一府两院”、政协、社会各界广泛征集立法规划建议，听取人大代表、有关部门的意见，对各方面提出的立法规划申报项目进行审查论证和研究遴选，确保立法工作符合威宁的经济社会发展实际需要，为经济社会发展提供法律保障。如结合威宁县保护、管理和开发利用水资源实际，制定了《威宁彝族回族苗族自治县水资源保护管理条例》。

　　四、严格立法程序，努力提高立法质量

　　在地方性法规的制定阶段，严格遵循立法程序：一是建立法规起草机构。在每部地方性法规的制定过程中，都成立由人大常委会主任任组长，法规所涉及的政府相关部门、人大常委会专门委员会负责人为成员的立法小组，充分发挥人大常委会在民族自治立法中的主导作用。二是调查研究和学习相关法律。由立法小组组长组织立法小组成员进行认真细致地调查研究，全面掌握地方性法规所规范的实际内容，使法规所设置的规定有针对性和可操作性。组织到地方性法规立法工作先进的自治地方考察，学习借鉴好的立法经验和做法。同时小组成员还认真学习和掌握民族区域自治法等上位法和其他相关法律法规的内容和基本原则，以防止重复立法，避免内容上越权，同时正确运用法律依据，正确设定处罚条款，保证法律的统一性，保障民族自治地方的合法权益。三是广泛征求意见。在编制立法计划过程中，坚持人民主体地位，突出地方民族特点和民族特色，通过发信函、召开座谈会等多种形式向“一府两院”、政协、社会各界广泛征集立法规划的意见和建议，听取人大代表、有关部门的意见，增强法规的可操作性，充分保障人民群众在政治、经济、文化等各方面利益。如在修改《自治县草海保护条例》时，征求了草海管理局、社区村组干部群众、乡镇有关领导和行政干部、县乡人大代表、县直有关部门领导和工作人员等的意见和建议，历经12次修改，收集各方面的意见和建议163条。四是加强与相关部门的沟通协调。加强与自治县党委、政府相关部门之间的沟通协调，积极与省、市人大立法专委的沟通，请省、市人大立法专委邀请相关专家召开论证会。五是按立法程序作好地方性法规的报批、公布和备案工作。在地方性法规经过县人民代表大会通过和省人大常委会批准后，严格按照省人大常委会的有关规定提供报批和备案的相关材料。

　　五、注重立法实效，推动自治县经济健康发展

　　对已颁布实施的地方性法规每年都组织部分县人大常委会组成人员及省、市、县人大代表通过实地视察、召开座谈会、听取汇报等多种形式开展执法检查，进一步了解我县贯彻落实法规的情况，发现在具体实施过程中遇到的困难和问题，积极探索解决的办法，并通过省、市人大同上级相关部门沟通协调，争取得到上级部门的关心与支持，为加快我县经济社会发展创造有利条件。

　　参加今天会议，听了各兄弟县的发言，启发很大，回去后，我们将以贯彻落实本次会议精神为契机，认真学习借鉴各兄弟县区好经验好做法，切实加强民族立法工作，为地方经济社会发展提供更好的法律保障。

　　一是着力加强自身建设，不断提高工作水平。以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中、五中全会、省委十一届四次、五次、六次全会精神及全国、省、市“两会”精神，认真学习相关法律法规、民族宗教理论和民族宗教政策，不断提高人大依法履职的能力，切实履行宪法和法律赋予的职权，围绕中心，服务大局，不断创新和改进人大民族立法工作。

　　二是着力推进民族立法工作。加强民族立法工作的领导，认真拟定立法计划，争取本届任期内完成《威宁彝族回族苗族自治县教育条例》的制定。

　　三是着力开展法律监督。切实开展执法检查工作，使已实施的法规更好地促进地方经济社会的发展。

　　四是着力加强对法律法规的宣传力度。加大对《中华人民共和国民族区域自治法》和《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》以及《贵州省实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》的宣传贯彻力度，努力争取“一法两规定”的优惠政策在自治县得到有效落实。

　　汇报完毕，谢谢大家！

贵州省威宁彝族回族苗族自治县基本县情

　　威宁是贵州的西大门，总面积6298平方公里，辖39个乡镇（街道）、627个村（社区），平均海拔2200米；2015年末总人口148万人，其中少数民族35.07万人，占总人口的23.7%，居住着汉、彝、回、苗等19个民族，是全省面积最大、海拔最高的县，也是国务院确定的连片特困地区县、国家扶贫开发工作重点县。2009年9月被列为全国喀斯特地区扶贫开发综合治理试点县。县情具有以下特点：

　　一、威宁是一块待开发的资源富集地。交通区位优势突出。威宁地处云贵两省交界，是滇东北、黔西北交通枢纽中的重要节点，距毕节机场、昭通机场、六盘水机场仅1小时左右车程；326、356国道及内昆、贵昆铁路贯穿县境而过。开通了贵阳至威宁、重庆至威宁的客运专列。规划一个机场、四条铁路、四条高速公路的立体交通网络正有序实施，毕威高速公路开通，香都、威宣高速公路和草海机场正在建设，渝昆、昭黔高速铁路前期工作加快推进。威宁将成为云贵川交界处的区域性中心城市。实现了乡乡通油路，基本实现了行政村通油（水泥）路村民组通公路目标。物产资源种类繁多。盛产马铃薯、荞麦、玉米等粮食作物，蔬菜、烤烟、芸豆、蘑芋等经济作物和苹果、黄梨、核桃、板粟等干鲜水果。中药材有党参、天麻、黄柏、三七、半夏、杜仲、厚朴等，马铃薯常年产量在300万吨以上，是著名的南方“马铃薯之乡”、“中药材之乡”、“畜牧之乡”、“冷凉蔬菜之乡”、“苦荞之乡”。矿产资源丰富。有煤、铁、铅、锌、铜、金、银等30余个品种，其中煤炭资源远景储量达50亿吨，铁矿石储量1亿吨，石膏储量59.8万吨，铅锌储量60万吨。绿色能源开发前景好。水能资源蕴藏量达52.5万千瓦；低纬度、高海拔、高原台地的地理特征，使这里的光能资源和风能资源为贵州之冠；光照时数最长，每年达1812小时。到2020年预计实现风电装机容量达200万千瓦、光伏发电装机容量100万千瓦、水电装机容量80万千瓦以上。旅游资源丰富多彩。坐落在县城西郊的国家级自然保护区——草海，被誉为“高原明珠”，保护区面积120平方公里，水域面积25平方公里。国际鹤类基金会主席哈里斯称赞是“皇冠上的宝石、高原上的明珠、世界级的景点”。《贵州草海高原喀斯特湖泊生态保护与综合治理规划》获国家发改委批复同意实施。历史文化悠久。明朝设立乌撒卫，清朝改设乌撒府，新中国建立后成立威宁自治县。县内深邃悠久的历史、古朴神秘的多元文化、独具魅力的高原景观、多姿多彩的民族风情，构成了贵州西线的重要风景线；100年前英国传教士伯格里在威宁石门坎还创造了“中西合璧”的石门坎文化，石门坎因此被称为“西方人眼中的海外天国”。

　　二、威宁是一个备受关注的扶贫主战场。近年来在党中央、国务院的亲切关怀下，在省、市的坚强领导和省委书记的亲自挂帮下，在九三学社中央、农业部、国家扶贫办、招商局集团、国家开发银行、重庆市江北区、深圳市南山区等社会各界的大力支持下，全县广大干部群众深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，认真落实中央、省委、市委重大决策部署，坚守两条底线，坚持主基调主战略，深入实施“四五六七”工作思路，大力弘扬“威宁精神”，全面落实各级支持“威宁试点”的政策措施，团结拼搏，开拓创新，开创了威宁历史上“发展最快、变化最大、发展成就最显著”的时期，成功闯出了喀斯特地区扶贫开发综合治理的新路子。2013年全县实现省级“减贫摘帽”，“十二五”期间累计减少贫困人口72.41万人。2015年6月18日，习近平总书记在贵州召开部分省区市党委主要负责同志座谈会上，对我县精准扶贫“四看法”给予充分肯定和认可，要求要进一步总结和完善；迎来了省内外53批次1590人到我县考察指导。2015年完成地区生产总值189.37亿元、增长15.3%；全社会固定资产投资249.3亿元、增长15.58%；规模以上工业增加值24.81亿元、增长14.5%；财政总收入21.36亿元、增长12%，其中公共财政预算收入8.89亿元、增长12%；金融机构各项存、贷款余额为117.48亿元、65.38亿元，分别增长45.91%、17.11%；社会消费品零售总额28.95亿元、增长12%;农村、城镇居民人均可支配收入分别达6945元、22154元，分别增长12.1%、9.1%。

　　三、威宁是一个充满希望的发展大舞台。先后出台了《关于进一步优化招商引资环境加大招商引资力度的实施意见》、《产业园区招商引资优惠政策办法》、《非公有制经济发展保护条例》等文件，对招商引资企业予以政策扶持。对符合国家产业政策，在土地、税收等方面按“一事一议、一企一策”执行，实行“一站式”、“保姆式”、“企业绿卡保护制”等，打造了亲商、安商、扶商、富商、敬商的投资环境，全县成为了投资者的热土、创业者的乐园。在新一轮改革发展中，省委、省政府将威宁明确为省直管试点县和全省全面小康创建13个困难县之一，明确省51个省厅局帮促我县加快发展、后发赶超，出台了具体支持威宁发展的具体项目，从财税、投资、金融、产业、土地、人才等方面，都给予优惠政策。我县人力资源丰富，富余劳动力多，2015年全县农业人口130万左右，其中主要劳动力60余万人，为中东部产业转移提供丰富的劳动力资源。

　　“十三五”全县经济社会发展的总体要求是：高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，认真落实省委十一届六次全会、市委一届八次全会精神，以守底线、走新路、奔小康为各项工作的总要求，按照“四个全面”的战略布局，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享“五大发展理念”，守住发展和生态两条底线，坚持加速发展、加快转型、推动新跨越主基调和工业强县、城镇带动主战略不动摇，深化“三大主题”实践，以实施大扶贫战略行动为统揽，着力抓好脱贫攻坚、草海综合治理和重大项目建设三件大事，加快推进新型工业化、新型城镇化、农业现代化、旅游产业化“四化同步”，全力推动威宁决战贫困、提速赶超、同步小康，努力建设幸福威宁、实力威宁、宜居威宁、美丽威宁、活力威宁、和谐威宁。奋斗目标是：实现地区生产总值年均增长14%、力争15%以上；固定资产投资年均增长20%以上；财政总收入年均增长12%以上，其中公共预算收入年均增长10%以上；社会消费品零售总额年均增长13%以上力争15%；城镇、农村居民人均可支配收入年均分别增长13%以上、14%以上；招商引资年均增长20%以上。努力把威宁建成中国休闲度假旅游基地、中国南方马铃薯种薯基地、中国中药材种植基地、南方高原生态苹果基地、贵州绿色能源基地和云贵川毗邻地区的重要节点城市。

贵州省威宁彝族回族苗族自治县基本情况统计表

全国部分少数民族自治县（旗）

人大工作联席会第十四次会议材料

坚持民族区域特色  提高民族立法质量

贵州省沿河土家族自治县人大常委会

（2016年6月14日）

各兄弟民族自治县（旗）领导、同仁们：

　　根据全国部分少数民族自治县（旗）人大工作联席会组委会安排，我就沿河土家族自治县在民族立法工作开展中的一些积累和存在的一些困惑与大家交流，孔子曰：“博学而笃志，切问而近思”，我们把我县民族立法工作的一些粗浅的想法抛出来，旨在抛砖引玉，望兄弟民族自治县（旗）的领导、同仁们批评指正。

　　一、我县民族立法的主要做法及成效

　　沿河土家族自治县成立以来，自治县人大及其常委会高度重视民族立法工作，依法行使民族立法权，坚持人民主体地位，加强民主法制建设，先后制定了《沿河土家族自治县自治条例》《沿河土家族自治县乌江沿岸生态环境保护条例》《沿河土家族自治县城镇管理条例》《沿河土家族自治县非公有制经济发展保护条例》等自治条例和单行条例，并先后对自治条例和部分单行条例进行了修改。这些条例的实施，依法保障了自治县国家机关依法行使自治权，为生态环境保护、非公有制经济发展、城镇建设管理等事业提供了法制保障，取得了良好的社会效果。

　　主要做法：

　　(一)坚持党的领导与尊重人民意愿相结合。努力维护最广大人民根本利益，保障人民群众对美好生活的向往和追求，是我县民族立法的出发点和落脚点。我县人大及其常委会始终坚持人民主体地位，兼顾多民族多元化的民俗文化，在立法过程中，坚持以人为本，尊重人民意愿，维护人民利益，反映人民心声，使党的主张与人民的意志和利益得到有效统一。

　　（二）坚持以人为本，科学编制立法规划和立法计划。立法规划是立法过程中的重要环节，我县人大及其常委会从工作实际出发，以问题为导向，着眼解决经济社会发展中迫切需要解决的和人民群众普遍关注的热点问题，依靠人民群众，广泛吸收群众意见，选好立法议题，科学编制好五年立法规划和年度立法计划。在编制规划、计划时，根据宪法、民族区域自治法、立法法和其他法律法规关于民族自治地方的立法授权和经济社会发展中急需解决的人民群众关心的民生问题来确立，如针对乌江沿岸生态环境污染现象，为了保护乌江母亲河，不让人民群众的饮用大水缸——乌江河不被污染，将《沿河土家族自治县乌江沿岸生态环境保护条例》列入1998年五年立法规划和1999年年度计划。针对自治县获得“中国土家山歌之乡”“中国古茶树之乡” “贵州十大古茶树之乡”的称号，将非物质文化遗产保护条例和古茶树保护条例立法工作列入2013—2016年的立法规划和年度计划中，目前，《沿河土家族自治县非物质文化遗产保护条例》经过省人大常委会论证，《沿河土家族自治县古茶树保护条例》起草工作已经启动。

　　（三）坚持依靠人民群众做好深入调查研究工作。“没有调查就没有发言权”。调查研究是做好民族立法的首要环节。在民族立法调查研究阶段，为使自治条例和单行条例更加符合沿河实际，让民族立法工作融实际、接地气，我县坚持以人为本，科学立法，“听取民意”开门立法。深入群众充分调查研究，全面了解实情，把握群众呼声和意愿，提出切实可行的立法建议，制定具有可操作性的立法工作方案，从而为立法工作打下坚实的基础。比如在制定城镇管理条例之前，广开言路，通过媒体向公众发布公告，深入乡镇、县直相关部门，组织人大代表、政协委员、群众代表召开座谈会征集意见，有力地推动了民族立法工作。

　　（四）坚持在工作中不断完善立法程序和环节。由于民族自治地方的立法程序没有专门的法律法规规定，自治条例和单行条例的制定、修改和废止，都存在很多不规范的地方。为此，自治县人大及其常委会因地制宜、结合实际不断完善立法程序和环节。如在立法程序上，我们严格遵循立法法、自治县立法办法，借鉴其他自治县的经验，充分保证立法工作的准备、调研、起草、征求意见、提出《条例》（草案）、提请审议、提请人代会表决、《条例》（草案）报批和公布施行等阶段不走样。2016年2月20日成立法制委员会后，根据立法法规定，由法制委员会对于条例（草案）进行统一审议。拓宽公民有序参与立法途径，在公开征集立法项目建议或条例草案稿、立法调研、书面征求意见、座谈会、公布条例草案征求意见、论证会、列席和旁听及立法听证等环节，强化工作实效，力求所立之法更好地体现最广大人民的根本利益和统筹兼顾好各方面群众的具体利益。

　　（五）坚持突出地方特色，更好地维护各民族利益。自治县立法能否体现地方特色，关键在于自治县立法是否具有特殊性。无论是哪个国家、哪个地区，如果立法没有了特殊性，所立之法就是“千篇一律”“千人一面”，更谈不上适用性和保障性了。为使我县立法工作规范、具有高质量，体现民族的特点，我县制定的立法办法明确规定：制定自治条例和单行条例必须遵循法律依据，必须依照沿河的政治、经济和文化特点；制定立法规划必须根据沿河经济社会发展的实际需要。立法办法为保障和规范沿河自治县依法行使自治权，加快当地经济社会发展，巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系发挥了重大作用。

　　几点体会：

　　因地制宜、注重实用是前提。2002年实行的《沿河土家族自治县城镇管理条例》随着城市管理职能的增加和变化，已与沿河实际不相符，所以，在2008年启动了对该条例进行了修改工作，于2011年8月1日施行，以适应沿河经济社会的发展。效率优先、兼顾公平是基础。公平和效率是法的两个基本价值。任何立法过程都是为实现、主张、确立一定的利益关系而存在的。如针对乌江流经贵州省7个州的27个县,近874公里,滋润着全省五分之二的土地，以及乌江旅游资源不是沿河一个县所独有的情况。如果仅凭我县的单行条例对132公里的江域规范管理，难以从根本上对乌江流域生态环境进行有效保护，尤其是乌江旅游资源背后蕴藏的价值和旅游开发所带来的利益，也会对乌江沿岸的各县很不公平。于是，沿河专题向贵州省人大常委会汇报，建议从省级层面制定《贵州省乌江流域管理条例》，目前，该建议已被省人大采纳，正在开展立法调研。又如，麻阳河国家级自然保护区身处是铜仁市沿河自治县和遵义市务川自治县境内，如果仅靠一个自治县立法，很难实现加强对保护区的保护和管理，为此，沿河以人大代表议案形式向省级层面呼吁，建议尽快制定《贵州省麻阳河国家级保护区管理条例》，加强对麻阳河国家级自然保护区的保护，已被省人大列入重要议事日程。增进团结，民族受益是核心。一个民族自治地方，往往是多个少数民族聚居的区域。就是单一的自治县，也是由多民族组成的。如沿河就还有苗族、彝族、白族等其他少数民族。如何协调好民族区域内各族人民的关系，促进各民族在现代化建设中的亲密合作，是民族立法首先要考虑的问题。为此在民族立法中，更要把法律规范的重心倾向于民族习俗、信仰、文化和各民族人民利益。比如，在保护非物质文化遗产方面，所立之法，不能只顾及到土家族，还应该兼顾其他各民族的非物质文化遗产，使各民族人民的文化遗产得到整理、保护、传承和弘扬。

　　二、我县民族立法工作面临的问题和困难

　　我县民族立法工作在县委、县人大常委会党组的高度重视和社会各界的大力支持下，做了大量工作，也取得了一定的成绩。但是，与其他兄弟民族自治县的立法工作，对比我县经济社会发展的需要，我县的民族立法还明显滞后。主要表现在：

　　民族立法数量少。从恢复少数民族自治县至今，已走过了30年的发展历程，这30年的时间里，我县包括正在报批中的非遗条例和制定中的单行条例，一共只有6部。民族立法质量不高。从我县制定的自治条例和单行条例看，很多条款规定过于笼统原则，特色不够明显等，这些情况的存在，给条例的执行带来了一定的难度。民族立法机构不健全。受人员编制限制，法工委仅有主任一人，没有工作人员，一个人需要完成市一级人大三个委室的工作。立法机构不健全，立法人员少，民族立法工作推进受制约。民族立法能力有待提高。因事务缠身，使从事立法工作的干部无法抽更多的时间进行立法知识的学习，接受民族立法知识的培训，知识更新不及时，立法能力有待增强。

　　三、下步工作打算

　　在今后的立法工作中，要加大对自治县自治条例和单行条例的宣传力度，加大监督力度，加强执法检查，增强相关部门的法治意识，提升群众的知晓率，提升群众的自觉执行力，让自治条例和单行条例发挥其特殊作用，促进沿河经济社会发展。

　　一是完善制定《沿河土家族自治县非物质文化保护条例（草案）》的相关程序，待沿河自治县七届人民代表大会通过后，报省人大常委会，争取早日公布施行，为我县非物质文化遗产保护与传承提供法律依据。二是2016年将制定民族立法条例，规范我县民族立法工作。三是启动制定沿河自治县古茶树保护条例的调研和起草工作，力争用2——3年时间为我县生态古茶树的保护制定单行条例，加快绿色经济发展。

贵州省沿河土家族自治县县情简介

　　沿河土家族自治县地处大娄山脉东南麓和武陵山脉西北麓之间，位于贵州省东北角，乌江从南至北纵贯沿河132公里，将沿河分割为西北和东南两部份。北部和东部与重庆市彭水自治县和酉阳自治县接壤，西北部与遵义地区务川毗邻;全县辖22个乡镇，总面积2468.8平方公里，2014年总人口66.84万人，其中以土家族为主体的少数民族占全县总人口的66.2%，是全国四个单一的土家族自治县之一。1998年被国务院批为“对外开放县”，被省政府批准“革命老区”。　　

　　沿河受乌江之惠，开发较早，自战国秦将司马错伐楚，溯舟涪陵水(乌江)奇楚黔中地(今沿河至榕江以东北地区)，已有两千多年的历史。古代是州县治所，唐代是著名的思州城所在地，辖今沿河、务川、印江、秀山、酉阳等地，曾一度辉煌。建国以来特别是改革以来，我县经济发展、商务活跃、文化繁荣、城市建设步伐加快、基础设施日趋完善，他乘西部大开发的东风，县委县政府带领全县各族人民抢抓机遇，与时俱进，开拓创新，各项事业得到突飞猛进的发展，制约沿河经济社会发展的“瓶颈”正在逐步打破，投资开发和旅游观光的硬环境得以大大改变。我县在不断优化投资环境，完善招商引资优惠政策，强化文明城镇创建，提高服务水平，努力把沿河建成黔渝边区，乌江河畔投资开发最具吸引力的地方。交通方便快捷。沿河距铜仁大兴民航机场180公里，距渝怀铁路酉阳火车站60公里，沿德高速公路即于2015年建成通车，启动了326国道提级改造和乌江三桥建设，实施了乌江航道提级整治工程，326国道和411省道在县城与乌江航线交汇形成通达县内各地和周边地区的水陆交通网络。经过整治，现重庆彭水电站已经建成，乌江通航能力可达500-600吨级。高速船从县城出发7小时可达涪陵入长江，到达江浙沪及沿海地区。沿河历来都是黔渝湘边区物资的集散地，素有：“黔东北门户，乌江要津”之称。旅游开发潜力大。以乌江山峡为主体的自然风光旖旎迷人，以土家少数民族为主体的民族风情浓郁而古朴，以黔东特区革命委员会旧址等为主体的人文景观历史悠久，旅游业开发前景十分广阔，乌江流经沿河从南至北形成夹石峡、黎志峡、银童峡、土坨峡和王坨峡五个主要峡段，30多个主要景点，峡谷风光自然、清新、奇特、古朴，峡岸厅峤对峙、滩险壑幽、飞瀑流泉、暗溪伏流、古树苍藤、珍禽异兽、景观独特，蔚为壮观，“百里乌江画廊”尽在沿河。麻阳河国家级黑叶猴自然保护区总面积2万多公顷，区内分布着国家一级保护动物黑叶猴76群730多只，二级保护动物23种，维管束植物117科292属478种，各类不同用途的资源植物382种(其中国家保护植物7种)。麻阳河森林密布，峡谷险峻幽深，溪流泉涌，溶洞众多，冬暖夏凉，空气清馨，经过野外驯化的黑叶猴召之即来，供游人观赏，乐趣无穷。主要有观猴台、龙清潭、石牌、国画石、朱家洞、凉桥等20多个景点。沿河土家族是一个古老的民族，在信仰、居住、服饰、节目等方面形成自己独特的习俗。土家服饰独具特色，干栏式住房依山傍水，乌江船工号子、打闹歌浑厚吭奋，哭嫁歌、山歌、情歌回味无穷，肉莲花、摆手舞、傩堂戏五彩斑斓，浮雕、石雕独具匠心，打镏子、、薅草锣鼓悠扬动听，领略土家风情，让人流连忘返。文物古迹有：黔东特区革命委员会旧址、清代乌江洪峰石刻等省级文物及唐永佛寺、宋鸾塘书院、天缘寺、新近出土的西汉陶窑、砖瓦窑、汉墓群等。板场乡沟坎出土的推理恐龙蛋化石及恐龙骨骼化石引起了考古学家的关注。自然资源十分丰富。沿河水能资源十分丰富，沙坨电站已于2013年5月正式投产运行，设计装机112万千瓦，年发电量45.52亿千瓦时。全县已探明的矿种有煤、萤石、铅锌矿、重晶石、汞、铁、方解石、硫磺、铜、铝矾土、高岭土地、冰洲石、大理石、石膏、金、钻锰、磷、石英砂、石灰石、白云石、陶土等20多种。大多矿藏储量丰富，品位高，开采价值大，其中煤的理论储量为2亿吨，萤石保有储量150万吨，铅锌矿153万吨，铁矿871吨。特色产业享有盛名。沿河山羊、油桐、乌桕、中蜂蜜在唐代就被誉为“沿河四宝”，名扬省内外。沿河是贵州省最大的山羊生产基地，山羊肉质鲜嫩，膻味轻，谷氨酸含量高，营养价值丰富，素有“味精羊肉”之称，远销福建、广东等沿海及港、澳地区。山羊板皮纤维组织细密，厚薄均匀，富有弹性和柔性，抗接拉力和韧性强，是制作高档革制品的上乘原料，享誉海内外市场。沙子空心李、武陵春富硒茶、塘坝香菌、金竹贡米、苦荞酒、苦丁茶远近闻名。面对西部大开发的新机遇，沿河围绕“依靠贵阳、面向重庆、依托乌江、挤进长江”的战略取向，紧扣“融入重庆，加速发展，加快转型，推动跨越”的主基调，将建设成为贵州东北部通江达海的重要通道和商贸集散中心;利用典型山区优势，建设成为山区生态农业大县;利用“沿河山羊”这一地方优良品种建设成为全国优质山羊基地县和全省畜牧强县;凭借乌江山峡等旅游资源开发建设成为生态旅游大县;利用乌江水电和煤炭资源开发建设成为能源大县;凭借优越的区位优势建设成为重庆市的后方农副产品供应基地和旅游休闲的后花园。沿河山川秀丽，气候温和，资源丰富，人杰地灵，是乌江之滨一颗璀璨的明珠。国家实施西部大开发和乌江水电开发，为沿河提供了前所未有的发展机遇。为抢抓机遇，加快资源开发，促进经济社会快速发展，县委、县政府制定了五系列招商引资政策，创造了良好的发展环境。沿河正以丰富的资源，优惠的政策和优质的服务，竭诚欢迎各界有识之士来沿河投资兴业，谋取发展。让我们携起手来，振兴沿河，共创业绩。沿河的明天一定会更加美好!乌江之滨这颗璀璨的明珠一定会更加闪亮!

全国部分少数民族自治县（旗）

人大工作联席会第十四次会议材料

把握立法需求  推动社会进步

贵州省玉屏侗族自治县人大常委会

（2016年6月14日）

　　立法的目的是为了解决各种矛盾和问题，促进经济社会良性发展。近年来，我们着眼于玉屏实际，研究立法需求，创新立法机制，力图通过立法妥善调整和处理各种社会关系、利益关系，充分调动社会各方建设玉屏的积极性，始终引领经济社会发展，推动全县法治进步，促进社会公平正义。

　　一、立法基本情况

　　1984年自治县成立以来，我县先后制定了1个自治条例和6个单行条例，即《玉屏侗族自治县自治条例》，《玉屏侗族自治县乡村公路条例》、《玉屏侗族自治县非物质文化遗产保护条例》、《玉屏侗族自治县城乡规划建设管理条例》等。这些条例，都有一些针对性，具有一定的民族特色。《乡村公路条例》理顺了我县乡村公路的管理体制，将乡村公路养护经费纳入财政预算，解决了有公路却无钱管护的问题，推动乡村公路建设的升级改造，使我县100%的村通公交，87%的村民组道路硬化。《非物质文化遗产保护条例》的出台，及时保护和传承了箫笛文化和侗族文化，使一些消失多年的民族文化得以发掘和恢复。《城乡规划建设管理条例》的施行，确保我县城乡环境治理有法可依，解决了群众普遍关心的夜市、市容市貌、噪音污染、饮用水质问题；打造了茶花泉、屏山公园AAA级风景区，形成了油茶文化、侗族文化、箫笛文化旅游体系；建设了一批具有侗族风格的建筑，如鼓楼、风雨桥、吊脚楼等，使我县城乡环境更为宜居、宜业、宜游。

　　二、立法工作做法

　　（一）开放立法，公众参与

　　法律是调整全社会关系的准则，立法也应该由全民参与。以前我们制定相关条例，大多倾向于部门立法和精英立法，虽然立法的效率高，成本低，但局限也很明显，部门立法难免挟带私心，精英立法多少脱离实际，立法质量不可避免会受到影响。

　　为解决这一问题，我们坚持“从群众中来，到群众中去”的立法原则，着力提高立法质量。2014年，我县人大常委会决定建立相关机制，激励广大公众进入立法程序，出台了《玉屏侗族自治县公众参与立法办法》，由此敞开了立法大门，将社会公众纳入了立法视野。

　　《公众参与立法办法》着力于拓展群众有序参与立法的途径，关键在于实行公开、有序和奖励的办法，把公众参与立法的积极性全面调动和激发出来。一是界定的“公众”范围极宽，县境内外公民、法人、其他合法组织均可主动或受邀参与表达立法意愿。二是征求意见内容极广，从立法规划、计划到法规草案文本，从文本章节到每个标点符号，均可修改。三是征求意见建议的方式多样，可用传真、信函、电子邮件、当面交流等形式反馈。四是表彰奖励并重，设立了“公众参与立法”一、二、三、优秀等奖项，设立了对应奖励金额，从修改一个标点符号，到修改文本篇幅，分别给予2元到5000元奖励，并颁发对应“公众参与立法”奖项。立法开放机制的建立，不但为法的实施消除潜在的障碍，更使社会公众提升了对法治的信心和期盼，为立法质量注入了新的活力。

　　（二）深入调研，博采民意

　　立法是为了服务人民，就应该向人民吸取立法智慧。2013－2015年，我县制定《玉屏侗族自治县城乡规划建设管理条例》，主动沉下身子，走进基层，全面了解社会需求、关注群众心声，让立法顺应民意，获取民心。

　　1、以群众的眼光寻找立法切入点。2014年6月，我们设计了问卷，花了一个多月时间，利用群众路线驻村工作力量，对全县农户进行了入户调查。在67类调查数据里，群众反映集中在“如何利用农村资源致富”、“怎样改善和治理环境”、“怎样保护公益设施”等几个主要方面。这些意见折射出群众的立法需求，根据调查结果，县人大将其纳入立法保护的范围。

　　2、随群众的脚步找到立法针对性。在玉屏网站书记县长信箱里，大部分网民来信都与城乡建设管理有关。街道灯光、噪音、建筑垃圾、占道经营、环境卫生的来信占了大部分内容。2013年12月，我县人大分成三个小组，花了一个多月时间对县城和乡镇所在地进行调查，发现有几类行为最为群众反感：噪音污染方面，以广场舞居首，歌舞厅、建筑工地的噪音让人难以忍受；环境卫生方面，破路挖街铺陈设施，建筑车辆弄脏街道，人行道上堆放建筑材料，夜市管理无序等等，让群众不满；还有河流水质污染，将动物尸体扔进溪沟河里随波逐流，把垃圾堆放在岸边，这些现象比较多。找出这些热点难点问题，立法就能有的放矢，切中时弊。

　　3、为服务群众致富提供立法保障。为了让群众快速致富，我县从2014年起，大力打造畜牧产业园区，政府提供政策扶持，做好沼气、水、电、路等配套设施建设，目前在全县范围内几乎每村都建有大型的养猪场，建圈舍面积达到79325m2，到今年已建成标准化规模养殖场480个，实现猪年出栏量达32万头。为了让立法工作紧跟农村经济发展，我们立法组走遍了这些养猪场，调查了养猪场的选址、排污、防疫、取水点等方面的情况，听取了群众的意见建议，将养殖场相关建设条件写入《玉屏侗族自治县城乡规划建设管理条例》，为城乡环境提供了立法保护。

　　4、为减轻群众负担强化立法支撑。作为侗族自治县，以前，侗族的民居较有特色，是以为柱，杉板为壁，青瓦覆盖，层层挑廊，吊脚厢房，逐水而居。现在因森林资源保护，木材费用高昂，村民建房大多使用钢筋水泥建材，他们自己不会设计，也请不起人设计，建成的房子普遍没有特色，建筑风格枯燥乏味，体现不出民族特色，民族传统的建筑风格正在流失。为了拯救日益式微的民族文化，我们在制定《玉屏侗族自治县城乡规划建设管理条例》时，规定“县城乡规划建设管理行政主管部门负责……向村民无偿提供设计合理、具有侗族特色的住宅建筑方案。”使民族建筑得到了立法支持，还减轻了群众经济负担，保障了农村建筑质量安全。杉木

　　《玉屏侗族自治县城乡规划建设管理条例》的出台，得到省委、省人大的肯定，受到高度关注和普遍好评。2015年6月在全省地方立法工作会上，我县作为全省唯一自治县作大会现场发言，汇报立法工作经验。2015年5月，在省人大第十二届人大常委会第十五次会议上，得到省人大常委会的高度评价，时任省人大党组书记、副主任龙超云指出：“玉屏侗族自治县制定出台的集城乡规划、建设、管理于一体的单行条例，很有意义。条例强调几个方面的问题抓到了点子上，如统筹城乡规划编制、经依法批准的城乡规划未经法定程序不得擅自修改；规划建设部门向村民无偿提供具有侗族特色的住宅建筑方案；对群众关心的破坏市容等问题予以界定并作出具体处罚规定。该条例是在规划法颁布实施以后，我省从自治县层面第一家出台这方面综合性的规定，值得好好总结和宣传”。省人大常委会法工委主任路良对我县该《条例》作了评价，他认为：“《条例》体现了科学立法、民主立法、比较好的发挥了立法对经济社会的引领和推动作用，反映了人民群众对美好生活的向往。”

　　三、开展立法创新

　　创新是民族立法事业不断发展的源泉，我们竭力探索新形式、尝试新方法，把科学立法放在更高的位置，促进立法质量提高。

　　（一）创新公众参与立法。针对立法渠道狭窄、社会公众止步于立法门槛之外这一现象，我们根据《立法法》的要求，制定了《玉屏侗族自治公众参与立法办法》，建立表彰激励机制，面向全社会公开征求立法意见建议，从而解决以前偏重于专家立法、部门立法，立法意志多样性得不到充分表达，各方面的利益诉求得不到理性沟通这类问题。

　　（二）设立人大法制委员会。今年2月19日，在我县的八届人大六次会议上，成功产生了全省第一个县级的人大法制委员会。法制委员会的设立，是我县民族立法进程中的一个里程碑，对于进一步推动民族地方自治、促进全面依法治县工作具有深远的意义。法制委员会把具有立法经验和法律知识的人集中在一起，充分利用这个机构开展立法工作的统一审议，研究法规草案中的重大问题，向人大提出审议结果报告和法规草案修改稿、表决稿，提出高质量的审议意见，有利于立法质量的提高。

　　（三）创新调研方式。近年来，我们一改以往搞几次座谈、现场调查以点代面的方法，变为普遍性的调研，使调研方式更为全面，调查结果更为有效。如前文中说到的对全县农户进行民意调查，对各乡镇所在地、温氏养殖场的调查，就是全面性调查的体现。通过拉网式的调查，基本上掌握全民的立法意愿，顺利地把人民的意志上升为法律。

　　（四）发动代表立法。为做好下一届的立法规划，在今年人代会前，动员人大代表研究我县立法工作，根据当前县情，分析该如何立法才能提高立法质量，立什么样的法才能促进经济社会发展。代表们在人代会上提出了两个立法议案，一个是建议修改我县的《自治条例》，主要目的是充分行使自治权，灵活地利用变通权，按照“不抵触有特色可操作”的原则，缩小我县与其他地区的发展差距。另一个是立足当前我县农业观光旅游业的兴起，提出制定有关民族民间传统文化保护发展的条例，发掘、保护民族和民间的特色文化，推动文化和旅游业的发展。

　　（五）创新法规宣传监督机制。一是在新制定的条例中规定，必须每年向人大常委会书面报告条例实施情况。二是向社会广泛宣传条例，全县各级各部门必须向县人大上报学习宣传贯彻情况，并作为年终考核指标之一。三是于今年七月开展一次全县性的法律知识竞赛，竞赛内容全部是我县制定的条例。四是将我县所立法规作为“七五”普法重要内容开展宣传学习。

　　四、立法工作体会

　　（一）坚持人大主导立法。一是起草草案不能图省事怕麻烦，拿给行政部门做，人大必须亲自参与，避免部门利益法定化。二是面对各方立法诉求，不能被强势一方所左右，人大必须站在中立的立场，协调各方利益冲突，找到平衡点。

　　（二）坚持党委领导，争取最大保障。党委的领导是立法工作最根本的保证，党委能统筹全局，协调各方，调动一切资源为立法服务。去年我们向党委汇报了5次，为此县委常委会研究了立法工作3次，解决了人大立法资金，增加了法工委编制，还要求各级各部门积极参与修改立法草案、宣传贯彻条例，同时要求政府及时组织人力制定实施细则，保证了立法顺利进行。

　　（三）增强立法信息获取能力。一是要了解执法部门的工作性质和职能,掌握本县的实际情况，学习上位法知识，避免信息缺乏,影响立法质量。二是开展阳光立法，采取各种方式尽量掌握广泛的人民群众的立法愿望，体现民主立法。三是尽可能多地学习其他地方的立法经验，少走许多弯路。

　　（四）调动各方面力量帮助立法。发挥政协和群团组织作用，征求他们的意见建议；充分利用网络媒体开展立法工作；召集老干部、法律工作者和专家开展座谈，向他们虚心请教；利用激励机制向社会公众征求意见建议；多向上级人大请教，解决困惑和难题等等。

　　（五）突出民族特色和地方特色。民族自治地方都有自己的人文景观、地域特点、民族风情和民族文化，也有自己面临的问题与困难，在立法中尽量体现出针对这些特点的保护或开发，解决问题和困难的法律条款，以体现出民族和地方特色。

贵州省玉屏侗族自治县简介

　　玉屏以“流水如玉、青山为屏”而得名，明洪武年间建平溪卫，清代改为玉屏县，1984年11月7日成立侗族自治县。全县总面积517平方公里，辖4镇2乡84个村9个社区（居委会），总人口15.4万人，侗族人口占80%以上。

玉屏位于贵州省东部，与湖南省新晃县毗邻，地处西南地区和中南地区的结合部，古为“黔楚襟喉”，今为“黔东门户”。境内沪昆客运专线、沪昆高速、株六铁路复线铁路并举，国道、省道、县乡干道并存，是贵州出黔东联的“桥头堡”，是湘渝黔三省市5市州17县市的物资集散地。玉屏人文、自然景观资源丰富，有四张文化名片。

    －－中国箫笛之乡。玉屏是文化部命名的“中国箫笛之乡”。《辞海》记载：“玉屏箫笛，中国著名乐器之一。创于明代末期，采用贵州玉屏出产的竹子制成。”玉屏箫笛始制于明代万历年间，距今有近500年历史。1913年，玉屏箫笛在英国伦敦国际工艺品展览会荣获银奖；1915年，在美国巴拿马万国博览会上，玉屏箫笛与茅台酒双双荣获金奖，成为“贵州三宝”之一。2006年，玉屏箫笛制作技艺被列入首批“国家级非物质文化遗产保护项目”名录。玉屏箫笛厂成为中国四大民族乐器生产定点厂家之一。

    －－中国油茶之乡。玉屏盛产油茶，栽培油茶有500多年历史。据清乾隆玉屏县志记载，明清时期，油茶就已成为玉屏对外贸易的重要商品之一。2001年，国家林业局授予玉屏“中国油茶之乡”称号。茶油是纯天然食用植物油，经油茶果提炼制作而成，具有降血脂降血压、增强人体免疫力等功效，深受广大游客欢迎。“茶花泉”既是全省100个园区之一、同时也是100个景区之一，形成农旅一体化发展格局。全县目前共有油茶林20余万亩，每到花开季节，“千山茶花白胜雪，万户侗寨花送香。”

　　 －－侗族文化艺术之乡。玉屏是贵州省唯一、全国五个侗族自治县之一。千百年来，积淀了绚丽多姿、风情独特的侗族文化。侗乡建筑别致典雅，有宗族议事、群众集会的钟鼓楼，有跨河而建、遮风避雨的风雨桥，有依山傍水而立、接纳八方宾客的吊脚楼……飞檐翘角，层层叠叠，绿树环抱，无处不彰显人与自然的和谐。侗族人民勤劳质朴，热情好客，在劳动生产中形成了唱山歌、酒歌、哭嫁歌、赶坳等风土人情。侗族美食罐罐油茶制作技艺、赶坳民俗活动名列省级非物质文化遗产保护名录。

　　 －－国家级风景名胜区氵舞阳河。氵舞阳河流经玉屏境内20多公里，有万卷书崖、莲花峰、北浦鱼歌、天马腾霄等景物景观24个，面积38平方公里。沿岸风光旖旎，流光溢彩，兼峨嵋之秀、青城之幽、三峡之险和漓江之美。

近年来，县委、县政府紧紧围绕建设“黔东区域性中心城市、黔东工业聚集区、西南旅游集散地”的奋斗目标，弘扬“讲政治、重感情、善包容、敢担当”的人文精神，坚持生态保护、坚持民生优先，坚守生态和发展两条底线，推进“四化同步”，统筹“五位一体”，唱好小城故事，扮靓氵舞阳明珠，县域经济发展加速、城乡面貌明显改善、社会建设日趋和谐。

　　2015年，全县生产总值完成62.62亿元，规模以上工业增加值完成31.32亿元，固定资产投资完成138亿元，财政总收入完成11.84亿元，城镇居民人均可支配收入预计达到23278元，农村居民人均可支配收入达到8709元。先后获得“国家新型城镇化综合试点地区”、“全国民族团结进步创建活动示范县”、“全国义务教育基本均衡达标县”、“全国计划生育优质服务先进县”、全省唯一县级层面“综合改革试点县”、“全省平安创建先进县”、“农村金融信用县”、“省级文明城市”等10余个国、省称号。

贵州省玉屏侗族自治县基本情况统计表

全国部分少数民族自治县（旗）

人大工作联席会第十四次会议材料

　　                                 突出民族地方特色  推进科学民主立法

湖北省长阳土家族自治县人大常委会

（2016年6月14日）

　　民族立法是宪法、民族区域自治法赋予民族自治地方的一项重要权利。近年来，湖北省长阳土家族自治县人大及其常委会在县委的领导下，始终坚持正确的政治方向，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，认真履行宪法和法律赋予的职责，为自治县经济社会发展提供了法制保障。自治县成立三十年来，共制定、修改、废止法规30件，其中修改11件，废止2件，现存有效的自治条例和单行条例17件，民族立法数量和质量在全国民族自治县中处于领先位次。

　　一、精准选题，突出民族立法的针对性

　　开展民族立法，首要是选好题，这是充分行使民族立法权的前提。自治县人大常委会不断完善立法选项机制，坚持选择民族立法项目与民族经济社会发展状况紧密结合，坚持特色化，做到“一届一个规划，一年一个项目”，稳步实施，有序开展。一是围绕全县中心工作选题。经济基础薄弱，生产力发展水平低，是长阳最大的实际。自治县人大常委会在立法工作中，紧紧围绕经济建设中心，针对影响本地经济发展而又迫切需要规范的问题，进行民族立法。长阳先后制定《长阳土家族自治县农村合作经济承包合同管理条例》、《长阳土家族自治县预算外资金管理条例》、《长阳土家族自治县矿产资源管理条例》，修改《长阳土家族自治县个体经营户和私营企业条例》，这些民族经济法规的制定，为正确处理农村合作经济组织与承包者之间的经济关系，规范预算外资金收支行为，加强对矿产资源的勘查、开发，保护个体经营户和私营企业的合法权益提供了有力的法制保障。二是围绕代表意见和建议选题。自治县人大常委会把办理代表议案和建议同立法结合起来，在立法选题上，充分考虑代表议案提出的立法项目。随着经济社会发展和城镇化进程的推进，自治县河流不同程度地出现水体污染，功能减退，生态退化等现象。结合代表提出的议案，2014年制定《长阳土家族自治县河流保护条例》，加强了自治县河流保护，保护水生态环境，提高水资源开发利用综合效益。三是围绕群众关心的热点难点问题选题。以人民群众最迫切需要解决的问题入手确定立法选题，通过立法解决人民群众的现实问题。为切实解决群众反映的出行难的问题，自治县人大常委会于2013年将《长阳土家族自治县乡村公路条例》列入立法计划，《条例》首次明确了乡村公路权属，理清了乡村公路管理体制，进一步规范了乡村公路规划、建设、养护和管理。

　　二、突出特色，增强民族立法的实效性

　　自治县人大常委始终从长阳人民的整体利益和长远、根本利益出发，根据宪法、立法法规定的权限，在不与上位法相抵触的前提下，自觉维护法制的统一和尊严，努力突出法规的民族特色和地方特色。一是围绕土家文化开展立法。长阳是巴人故里，土家发祥地。在人类历史发展的长河中，勤劳智慧的土家先民，创造了丰富多彩的民族民间传统文化，留下了宝贵的文化遗产，为使民族民间文化得到保护和传承，通过民族立法体现自治县各民族的共同利益，制定了《长阳土家族自治县民族民间传统文化保护条例》，保护民族之根在市场经济大潮中不受损害。该条例施行以来，长阳山歌、南曲、薅草锣鼓、撒叶儿嗬等一批文化保护项目被列为全国和省市县保护名目，一批民间传统文化艺人被命名保护，长阳土家族传统文化生态保护区被省政府列为省级文化生态保护示范区，2010年长阳自治县被国家文化部再次审核命名为“中国民间文化艺术之乡”。二是围绕环境保护开展立法。为了保护自然环境，加强生态文明建设，促进全县经济社会科学发展，2011年制定了《长阳土家族自治县生态环境保护条例》。条例充分运用宪法和法律赋予的变通权，创造性制定了保护自然资源、生态文明建设的规定。近年来，辖区内环境空气质量达到《环境空气质量标准》二级标准，清江库区总体水质稳定达到地表水环境质量标准Ⅱ类水体标准。三是围绕民生改善开展立法。长阳是我国农村合作医疗的发源地。自治县人大常委会于2008年制订了《长阳土家族自治县新型农村合作医疗条例》。条例将农村五保户、孤儿、优抚对象及特困家庭参加新型农村合作医疗的个人缴费部分由自治县人民政府统筹解决。通过制定和实施新型农村合作医疗条例，自治县卫生事业得到快速发展，多年来，参合率年均达到99%以上，参合农民的疾病得到及时治疗。

　　三、扩大民主，提高民族立法的质量

　　坚持民主立法、开门立法是增强立法民主性和科学性的重要途径，也是提高立法质量的必然要求。我们不断加强对民主立法、科学立法的探索和实践，积极拓宽人民群众参与地方立法的渠道。一是邀请人大代表全程参与立法。采取书面征求人大代表的立法建议、召开座谈会听取人大代表意见、邀请人大代表参加立法调研、邀请人大代表列席常委会、审议条例（草案）等多种形式，推动人大代表更加广泛地参与立法过程，发挥人大代表贴近基层、贴近实际、与人民群众联系密切的优势。把办理代表议案和建议同立法结合起来，在制定年度立法计划时，充分考虑代表议案提出的立法项目；起草和审议立法草案时，认真研究采纳议案和建议中的意见，并加强与议案领衔代表的沟通，直接听取他们的意见。二是引导公众积极参与立法。畅通渠道，广开言路，坚持执行条例草案公开征求意见制度，通过网站、报刊等多种方式向社会公开征求意见，并对社会公众意见进行汇总、整理、研究和采纳，充分保证人民群众在民族立法工作中的参与权和知情权，增强民族立法的针对性。三是聘请专家直接参与立法。自治县人大常委会专门成立立法顾问组，聘任6名从事法律工作的同志为自治县人大立法顾问，立法顾问参与立法规划和年度立法计划拟定，参与法规草案的起草、调研、论证和修改等，充分发挥专家学者在立法理论方面的优势和特长。

　　四、加强监督，促进民族法规的实施

　　立法的目的在于应用，法的生命在于实施，通过经常性的检查和监督，有效保证民族法规的贯彻执行。一是实行条例实施情况报告制度。自治县制定出台了《长阳土家族自治县自治条例、单行条例实施情况报告办法》，要求相关行政主管部门在条例实施一年后，均要向自治县人大常委会报告条例实施情况。二是开展执法检查。自治县人大常委会定期开展对自治条例和单行条例的执法检查，每年对一至二件单行条例的贯彻实施情况开展执法检查活动，通过视察调研、听取相关工作报告，及时发现执法过程中存在的问题，提出相关意见和建议，并督促执法部门整改落实，有力促进了民族法规的全面贯彻实施。三是完善立法体系。坚持“立、改、废”并重，逐步建立适应民族自治地方发展需要的民族法规体系，充分发挥民族自治法规保障和促进民族自治地方经济社会发展的积极作用。对不适应形势发展需要的以及上位法已经修改或废止的，及时修订完善自治条例和单行条例，确保民族立法始终保持质量上乘，始终与地方经济社会发展相契合、相一致，充分发挥民族立法对地方经济社会发展的引领促进作用。四是强化宣传教育。常委会将自治条例和单行条例列入自治县普法规划，通过报刊、广播、电视等媒体以及板报、墙报、简报等宣传阵地，加强宣传力度，使立法的过程同时成为法制教育的过程，使新颁布的法律法规深入人心。为推进《长阳土家族自治县人口与计划生育条例》的实施，长阳人大在县电视台开辟了播报专栏，出动宣传车10余次，发放传单2000余份，为条例的实施营造良好的氛围。

湖北省长阳土家族自治县县情简介

　　湖北省长阳土家族自治县位于鄂西南武陵山区、清江中下游，全县国土面积3430平方公里，辖11个乡镇、160个行政村（社区），总人口41万，其中土家族约占65%，是全省唯一一个集老、少、山、穷、库于一体的国家扶贫开发工作重点县。长阳先后荣获全国文化先进县、全国新型农村合作医疗先进县、全国民族团结进步模范集体、全国推进就业创业劳务输出大县、全国发展民族教育先进县、全国科技工作先进县、全国农业标准化示范县、湖北旅游强县、全省双拥模范县、省级文明县城、省级卫生县城和全省园林城市等一系列荣誉称号。

　　长阳历史悠久、文化灿烂。长阳是长江流域古文明的重要发源地，“长阳人”的故乡、土家族的发祥地，自古就有“佷阳古地，夷水名疆”之称。19万年前，“长阳人”在此繁衍生息；新石器晚期，长阳全境遍布原始人群的足迹；4000年前，土家族先祖巴人廪君浮舟西征，开创了巴国文明的历史；长阳设县始于西汉，唐朝时正式定名为长阳县；1984年，经国务院批准设立长阳土家族自治县。长阳文化灿烂，素有“歌舞之乡”之称，山歌、南曲、巴山舞被誉为“长阳文化三件宝”，奇石、盆景、根艺被誉为“长阳文化产业三件宝”。2010年长阳被国家文化部再次命名为“中国民间文化艺术之乡”。

　　长阳山川秀美、资源丰富。长阳素有“八百里清江美如画，三百里画廊在长阳”的美誉。清江横贯长阳全境148公里，是长江在湖北境内第二大支流。上个世纪九十年代以来，湖北省对清江流域进行梯级开发，清江变成绵延数百公里的梯级长湖，成为绝佳的观光旅游、休闲度假胜地。通过近几年努力，清江画廊于2012年成功进入国家5A级旅游景区行列，百里清江画廊生态文化旅游品牌正在逐步形成。县域内已探明的矿种有30余种。各类动物1000多种、植物3000多种。拥有1处国家森林公园和2处省级自然保护区，森林覆盖率达73.6%。清江水质达到国家Ⅱ级水质标准，饮用水源水质达标率100%。

　　长阳区位优越、发展迅猛。长阳县城距省会武汉300公里，距三峡机场32公里，距长江水运码头红花套28公里，318国道和清江2条大动脉横贯全境，沪蓉高速、宜万铁路、西气东输等国家“三大通道”穿境而过。2015年，全县实现生产总值123 亿元，规模以上工业总产值99.51亿元，公共财政收入9.11亿元，全社会消费品零售总额43.11亿元，全社会固定资产投资86.23亿元，农村居民人均可支配收入8148元。

　　“十三五”时期，长阳将深入实施“生态立县、产业强县、开放活县、富民稳县”战略，加快建设都市后花园，走在全国民族自治县（旗）和武陵山片区发展前列，与全省全市同步进入小康社会。

湖北省长阳土家族自治县基本情况统计表

全国部分少数民族自治县（旗）

人大工作联席会第十四次会议材料

提高民族立法质量  促进民族区域自治

湖北省五峰土家族自治县人大常委会

（2016年6月14日）

　　五峰土家族自治县位于鄂西南边陲，东邻宜都、松滋，西接鹤峰、巴东，南连湖南石门，北毗长阳土家族自治县。全县国土面积2372平方公里，全境皆山，属喀斯特地貌，平均海拔1100米。1984年7月经国务院批准成立五峰土家族自治县，全县辖5镇3乡，97个村11个社区居委会，总人口21万，其中少数民族占总人口的84.77%。自治县成立以来，五峰坚持从县情实际出发，选题科学准确，民族立法工作成效显著。从1986年开始制定《五峰土家族自治县自治条例》起，至今已制定条例18件，其中现行自治条例l件，单行条例8件。所制定、修改的18件条例中，有6件都是在民族自治地方率先制定和修改的，具有很强的地方特色和针对性。

　　一、重“选”，体现民族立法的针对性

　　开展民族立法，首要是选好题，这是充分行使民族自治地方立法权的前提。选择民族立法项目，必须与民族经济社会发展状况紧密结合，要特色化，有针对性，做到“一届一个规划，一年一个项目”，稳步实施，有序开展。

　　坚持“三原则”，选准立法项目。始终把握从实际出发、统筹兼顾、尊重民意这三项原则，明确思路，找准方向，选好项目。以自治地方的实情为原则，有针对性地选择符合自治地方实际的立法项目，不盲目跟从，不失地方特色；以统筹兼顾为原则，积极贯彻落实科学发展观，有重点地加强经济立法项目的选择，同时抓住党和国家的民族政策机遇，选择社会事业方面的立法项目，既突出重点，又兼顾全面。自治县制定的9件单行条例中，5件是经济立法项目，4件是社会发展方面的立法项目；以尊重民情民意为原则，及时吸纳广大干部群众的立法意愿，既立足大局，又顺从民意。比如1998年，全县120多名人大代表和70多名政协委员提出“立法保护森林资源，为子孙后代造福”的建议后，便及时将自治县森林资源管理条例的制定纳入了年度立法计划。2015年根据人大代表保护生态建议对森林资源条例又进行了修改。为了用好“五峰茶叶”“旅游”两张名片分别制定了无公害农产品条例和旅游条例。

　　坚持“三优先”，彰显地方特色。可以选择的民族立法项目非常多，但能够纳入立法规划和年度计划的比较少，因而，立法项目须分轻重缓急，要有先有后，不能“大而全多而杂”。我们在实践中探索了三个优先制定的选题法，即直接为民族经济社会发展提供法律支持的优先制定，民族经济社会发展迫切需要法律支持的优先制定，切实可行且条件已经成熟的优先制定。如，我们最先抓住交通不便制约经济发展这一难题，制定了《五峰土家族自治县乡村公路条例》，在全国民族自治地方率先为水电资源的开发管理立法，制定了《五峰土家族自治县水电条例》。既有很强的针对性，又较好体现了地方特色。

　　二、亮“尺”，体现民族立法的规范性

　　探索实践立法形式，坚持开门立法、民主立法。科学运用衡量立法质量高低的重要标尺，立好法、立良法，高质量立法。

　　亮“民意尺”，把好“三关”。立法过程中，坚持走群众路线，积极引导人大代表和人民群众参与立法每个环节、每个阶段的活动，严格把好“起草关”审议关”和“表决关”，确保立法程序公开、透明、规范。在每件条例的起草时，深入组织开展立法调研活动，有针对性地赴外考察，通过咨询有关专家和专业技术人员、组织基层干部群众座谈、在广播电视上公开征集意见、组织人大代表座谈、征求意见、公开测评等形式，请群众提意见，开门立法。近几年，自治县在每件单行条例的起草阶段，都会进行大量细致的立法调研活动，参与的人大代表均在80%以上，起草的条例草案往往是数易其稿，自上而下，自下而上，反反复复。如在修订水电条例的过程中，先后三次走访征求到代表们提出的立法意见和建议60多条，八易其稿，使条例更切合实际，代表了最广大人民群众的根本利益。同时，在审议、表决单行条例的过程中，正确引导人大代表知晓立法程序，明确立法意图，并充分发表审议意见，让立法的全过程置于人大代表和群众的监督之下，使条例比较顺利得以审议通过。

　　亮“标准尺”，开展“三审”。积极创新立法形式，采取多种形式对法律法规进行审核，规范立法内容。一是依法初审。以上位法为依据，按照立法法所确立的“三不违背”这一基本原则，认真审查，保证所制定的条例与“上位法”法律精神、法律原则或者具体规定不相违背，以实现法律体系在相关规定上的和谐一致。二是集体会审。从相关部门抽调技术力量成立条例审查委员会，对所制定条例的实体依据和形式要件进行审查，看隶属权限是否合理、规定程序是否简化、条款用语是否规范。三是专家评审。构建立法质量评价体系，采取邀请专家指导、组织专家论证、请上级部门审查等形式，对条例草案提出指导性意见，确保条例用语严谨、表述准确、文本规范。同时，建立定性和定量相结合的质量考核制度，对制定成熟的条例草案或者已颁布实施的条例进行质量评估，从总体上评价条例的质量和效益，促进立法技术和质量水平的提高。

　　三、求“变”，体现民族立法的民族性

　　民族自治地方立法变通权是自治权中的重要内容，是民族自治法规立法的灵魂。在实践中，立法变通的具体使用，关键在于如何抓注自治权的有效行使，灵活变通法律和行政法规，充分体现民族立法的民族性、特殊性。

　　以“两促进”为目的，在立法内容上变通。以促进发展、促进自治为根本目的，积极寻求立法变通，最大限度运用好民族立法权。民族立法的大量工作就是研究透国家政策和法律法规，合情、合理、合法地予以变通，只要尊重“三不违背”原则，即不违背宪法和民族区域自治法的规定，不违背法律、行政法规专门就民族自治地方所作出的规定，不违背法律、行政法规的基本原则，民族自治地方应当大胆变通有关政策和法律法规，解决审批、财税等方面的一些特殊性问题，体现民族自治地方的特殊性。近些年，五峰人大充分运用变通规定，尽可能向上争取民族政策和优惠措施，在制定自治条例、乡村公路条例、水电条例、森林资源管理条例等过程中，认真研究争取政策的着力点和突破口，结合实际适当变通上级规章和政策，促进了各项民族政策落到实处。

　　以“两机制”为基础，在立法报批上变通。通常说，民族立法权是“半个立法权”，必须经省级人大常委会批准。由于民族自治地方所制定的单行条例，一般都结合实际作出了变通规定，涉及上级部门权力、利益，这决定了这些单行条例中一些条款往往难获批准，即便最终批准，也常常是失去了“本来面目”。突破立法报批难题，有必要建立上下协调、内外沟通两个机制，协调好上下利益关系，畅通好对外联系渠道。加强与上级国家机关及其部门在相关利益上的协调，多汇报，多争取，尽可能避免民族自治地方本想争取、变通的政策和利益完全被上级部门否决。加强与其他民族自治地方的立法联系和沟通，共同探讨有利于民族立法协调机制形成、有利于立法报批难题解决的对策措施，促成上下利益矛盾妥善解决。

　　四、见“行”，体现民族立法的实效性

　　法律法规的生命力在于实施，民族立法的目的在于应用。我们在逐渐形成与经济社会发展形势相协调的地方性法规体系的同时，认真贯彻实施法律法规，通过经常性的检查和监督，有效保证民族法规的贯彻执行，为促进民族经济社会全面发展提供坚强法制保障。

　　立法、监督两措并举，全面贯彻民族法规。定期开展对自治条例和单行条例的执法检查，每年确定检查一至二件单行条例的贯彻实施情况，及时发现问题，听取相关工作报告，提出相关意见和建议，并督促执法部门整改落实。自治县人大常委会连续对修改后的自治条例进行了执法检查，针对检查中发现“自治县设立农业发展基金”的规定因资金不落实而未实施的问题，人大及时督办，政府及相关部门积极整改落实，及时列入了财政预算。自治县人大常委会经常性开展执法检查活动，有力促进单行条例全面贯彻实施，收到明显成效。如《五峰土家族自治县乡村公路条例》实施以来，全县掀起了乡村公路建设的热潮，修通农村公路4535公里，平均每年完成220公里，大大高于条例实施前的每年10条22公里的速度，公路通村率达到了98%。《五峰土家族自治县森林资源管理条例》正式施行后，全县大规模封山育林，严厉打击乱砍滥伐行为，累计造林100多万亩，森林覆盖率由1995年的73%提高到81%，居全省县市之首。

　　立、改、废三项并重，逐步完善法规体系。努力克服民族立法中重数量、轻质量，重速度、轻效益，重过程、轻结果的现象，坚持立法、修改、废止同步进行。建立适应民族自治地方发展需要的民族法规体系，切实发挥好民族法规保障民族自治地方经济社会发展的积极作用。对不适应形势发展需要的以及上位法修改后，适时修订完善自治条例和单行条例，便于正确贯彻实施国家法律和民族法规。如民族区域自治法修正以后，自治县及时修改了自治条例。在民族区域自治法颁布30周年和自治县成立30周年再一次修改了自治条例。对与国家政策和上位法相抵触的，及时予以废止，维护国家法制的统一性。如国家取消农业特产税以后，自治县及时废止了农业特产税征收管理条例。

　　总之，民族自治地方立法权的行使是一个需要在实践中继续探索创新的重要课题。加强民族自治地方立法工作，任重而道远，必须坚持科学发展观，落实以人为本、立法为民的法治思想，紧密结合地方实际，认真总结经验，不断实践创新，更好地为民族地方经济社会发展服务。

湖北省五峰土家族自治县基本县情

　　五峰自治县地处湖北省西南部，与湘鄂两省六县市（石门县、松滋市、宜都市、长阳县、鹤峰县、巴东县）交界。1984年，国务院批准成立五峰土家族自治县。全县国土面积2372平方公里，辖5镇3乡、108个村（居）委会，总人口20.03万人，其中以土家族为主的少数民族人口占88.62%。2015年，全县地区生产总值60.23亿元，地方公共财政总收入4.62亿元，地方公共预算收入3.64亿元，社会消费品零售额19.64亿元。城镇居民收入20825元；农村常住居民人均可支配收入7931元。

　　五峰全境皆山，平均海拔1100米。林特、水电、矿产、旅游等自然资源得天独厚。森林覆盖率高达81%，居湖北之首。境内有“幽峡百里、奇峰三千”的4A级景区柴埠溪国家森林公园，有被誉为“世界动植物基因库”和世界自然遗产的后河国家级自然保护区，有原始清新幽野的百溪河国家湿地公园，有“世界奇观”之称的五峰国家地质公园建、有“世界之迷”白溢寨暑天冰穴，被湖北省人民政府命名为“湖北旅游强县”。

　　近年来，在中央、省、市的领导下，县委县政府团结带领全县人民，振奋精神聚人心，苦干实干求突破，推动五峰实现了历史性的跨越发展。一是县城大搬迁。致力重构城镇化发展新格局，精心谋划县城地质灾害治理及避险搬迁项目，得到了李克强、温家宝两任总理批示和省市大力支持。经过全县上下三年奋战，2015年11月顺利完成县城整体搬迁。二是交通大突破。致力大办交通斩穷根，“十二五”累计完成交通投资18亿元，结束了五峰无高速、无国道的历史。三是工业大发展。大力破解山区发展工业难题，在省市大力支持下，五峰与枝江市在宜昌高新区建设五峰民族工业园，成功经验得到全国人大民委、国务院扶贫办、国家民委等国家部委的肯定。2015年，全县实现工业总产值52亿元。四是民生大改善。优先发展教育事业，教育条件连年改善、教育质量连年攀升。医疗条件不断改善，基本实现行政村标准化卫生室全覆盖，新农合参合率达到99.5%。社会保障持续强化，扶贫工作成效显著，精神文明建设成果丰硕，罗长姐当选为宜昌市首位“全国道德模范”。

　　“十三五”时期，五峰发展总体思路是：实施“五四三二一”战略，加快全面小康进程。五即坚持生态立县、工业强县、开放活县、人才兴县、富民稳县“五县战略”；四即着力打造精品产地、投资洼地、商品集散地、旅游目的地“四地”；三即建成全国生态文明试点示范县、武陵山区创新发展示范县、全省脱贫攻坚先进县“三县”；二即打开武陵山区“东大门”、打开宜昌“南大门”；一即实现全面脱贫、全面建成小康社会的目标。

湖北省五峰土家族自治县基本情况统计表

全国部分少数民族自治县（旗）

人大工作联席会第十四次会议材料

　　坚持人民主体地位  切实提高民族立法质量

　　湖南省江华瑶族自治县人大常委会

（2016年6月14日）

　　江华瑶族自治县是湖南省永州市唯一的少数民族自治县，根据《中华人民共和国民族区域自治法》的规定，享有民族立法权。1989年我县以《民族区域自治法》为依据，出台了《江华瑶族自治县自治条例》，并于2005年进行了修订和完善，通过依法治县、依法自治，促进了全县经济社会的发展，实施成效显著。1997年，根据经济社会发展需要，制定了《江华瑶族自治县林业管理条例》（下称《林业条例》）并认真实施。18年来全县的林业事业取得了长足的进步，全县森林覆盖率达76.5%，生态环境优良，是华南之肺、天然氧吧。我县正全力打造神州瑶都、生态山水名县、旅游度假休闲胜地、新兴工业县、绿色农业基地。为更进一步保护我县的生态资源，目前正在着手《江华瑶族自治县生态保护条例》的立法工作，用法律的形式对我县的生态进行有效保护。为确保民族立法高质有效，应牢牢把握如下方面：

　　一、坚持人民主体地位立法。

　　党的十八大报告提出：“必须坚持人民主体地位。”牢牢把握这一基本要求，对于充分调动广大人民群众参与民族立法的积极性主动性创造性，提高民族立法质量，具有重要意义。

　　人民创造历史、推动社会变革，是国家的主人，民族立法的主体。人民的衷心拥护和支持，人民主人翁精神的充分发挥，是提高民族立法质量的重要保证。在民族立法的整个过程中，要把人民放在心中最高位置，与人民群众心连心、同呼吸、共命运，全心全意为人民服务。立法工作要服务于、满足于最广大人民的根本利益。因此，江华的立法，必须符合江化的实际，满足服务于江华人民。

　　二、坚持科学立法

　　1、把握民族立法基本原则

《中华人民共和国宪法》规定的民族立法基本原则有：

　　（1）坚持基本路线原则。宪法规定，民族立法必须坚持一个中心、两个基本点的基本路线。以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放，是我国各项工作的指导思想，也是民族立法的指导思想。民族立法必须以这一基本路线为总的指导思想和根本原则，并在民族法规的内容和条款中充分体现，使之成为民族立法的灵魂和支柱，成为指导民族地区人民行动的准则。

　　（2）坚持民族平等互助原则。坚持民族地区各民族平等、团结、互助和共同繁荣的原则。民族平等，既要消除民族压迫、民族歧视和民族特权，又要实现各民族政治、法律、文化、经济上的平等。民族平等、共同发展是民族立法的核心。

　　（3）坚持国家下的自治原则。我国是一个多民族的国家，国家的统一是各民族区域的自治的保证，各民族充分享有民族自治权，更能促进各民族平等融合。

　　（4）坚持整体与局部兼顾原则。在民族立法中坚持国家的整体利益和民族自治地方的局部利益兼顾的原则，防止和克服民族立法中的片面性。

　　（5）坚持法制统一下有限变通原则。在民族立法中，维护国家法制的统一，在全国范围内和各个民族公民中得到普遍遵守，根据民族地区特点加以适当变通。立法法规定：“自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定进行变通规定”，但应把握好：宪法规定不能变通；民族区域自治法不能变通；其他法律有关民族问题的专门规定不能变通；属于中央专属立法权限范围的事项不能变通。

　　三、提高民族立法质量

　　1、加强立法队伍建设。民族立法工作是一个系统性、专业性、科学性很强的系统工程，要组建一个法律素质较高的立法队伍，正确把握立法意图，将各方立法建议整理成法言法语，最终形成法规。目前，民族地区的立法工作主要由人大常委会内务司法工作委员会、民族农业工作委员会负责。按照中央的要求，为适应全面依法治国需要，今后民族地区人大的立法任务相当艰巨，民族地区人大要设立法制委员会，有的民族地区人大已将设立法制委的工作按程序办好，报市省人大审批。但有的民族地区人大设立法制委的工作还停滞不前。为提高立法质量，在加强立法队伍建设方面必须走在前面。

　　2、加强校地联合立法。高等学校有充足的法律专业人才，是立法工作重要的资源库，要加强民族地区人大立法工作与高等学校专业法律人才的联合对接，将其专业知识用于地方立法工作实践，优势互补，相互促进，共同提高立法质量。

　　3、加强广泛立法调研。民族立法工作需要广泛收集民情民意，县委、县人大常委会、县人民政府、县政协，各部门单位、乡镇都要充分征求意见，进行全方位调研，为民族立法工作打下坚实的基础。

　　4、加强立法人才培训。民族地区的立法人才缺乏，有的人大常委会工作机构一届五年或更长时间未参与立法，别说掌握立法知识和技巧，就是听都没听过立法工作，不知道民族地区人大有立法这一职能。因此，加强民族地区立法人才培训是当务之急。

　　5、加强立法听证。民族立法要充分扬民主，吸纳社会广泛参与，特别是对涉及民族地区经济社会发展的重大问题，对公民、法人和其他组织权利义务有重大影响的，调整不同群众利益关系的，要通过召开立法听证会的方法广泛征求意见。

　　6、加强经费保障。民族立法工作涉及范围广、时间长，需要立法团队用相当长的时间来开展工作，所需立法经费当地财政应给予充分保障，最好列入当地财政年初预算，以确保立法工作的顺利进行。

湖南省江华瑶族自治县基本县情

　　江华瑶族自治县是一个集“老、少、边、穷、库、大、快”于一体的县份。县情的主要特点：一是革命老区县。江华人杰地灵，孕育了中国共产党建党时的两名早期党员李启汉（上海党团组织创始人之一、原全国总工会广州办事处主任、中共省港罢工委员会书记）、陈为人（中国社会主义青年团创始人之一、中共满洲省委第一任书记、原中央文库第一任负责人）以及江华（原最高人民法院院长、中顾委常委）等老一辈无产阶级革命家。邓小平率领红七军、长征时的中央红军都曾在这里浴血奋战，留下了许多可歌可泣的英雄事迹。2008年被省政府认定为革命老区县。二是瑶族自治县。全县总人口51万，有瑶、汉、壮、苗等24个民族，其中瑶族人口34万。1955年成立瑶族自治县，是永州市唯一的少数民族自治县，是湖南省唯一的瑶族自治县，是全国瑶族人口最多的自治县，被誉为“神州瑶都”，是瑶族历史上重要的中转站、大本营和发祥地。三是省际边界县。地处潇湘源头，位于湘、粤、桂三省（区）结合部，与“两广”的六个市县相邻。县城距南宁460公里、距长沙420公里、距广州370公里，到永州零陵机场180公里，到桂林两江国际机场220公里，到郴州高铁站170公里，到广西贺州高铁站70公里，码市镇距广州260公里。洛湛铁路穿越县城，G207线贯通南北，S326线横穿东西，厦蓉高速、永蓝高速、道贺高速建成通车，桂广高速、贵广高铁即将通车。四是国家贫困县。由于历史、地理等原因，江华目前还比较贫穷。2012年，全县GDP完成64.3亿元，占全市GDP总量的6.1%，排全市第8位、排全省第95位。财政总收入突破5亿元大关，占全市财政收入的5.7%，排全市第7位。城镇居民可支配收入16274元，比全市平均水平19671元少3397元，比全省平均水平21319元少5045元；农民人均纯收入3225元，比全市平均水平7073元少3848元，比全省平均水平7740元少4215元。2012年，被国务院确定为新阶段国家扶贫开发工作重点县，但没有列入国家集中连片特殊困难地区范围。五是库区移民县。涔天河水库是湘江流域的龙头水库，位于我县冯河涔天河口。水库扩建工程是湖南省水利一号工程，工程于2012年8月5日正式开工，计划2016年建成发电。工程总投资约130亿元，扩建后大坝高113米，正常蓄水位313米，总库容15.1亿立方米，电站装机20万千瓦，年平均发电4.54亿度，设计灌溉面积113.35万亩。水库淹没影响我县9个乡镇场，规划搬迁人口30271人。六是县域面积大县和资源大县。全县总面积3248平方公里，排全省第12位，辖22个乡镇，1个国有林场。境内的萌渚岭支脉——勾挂岭横亘南北，天然地将全县划分为林区、农区两大部分，林区占全县总面积的三分之二。自然资源丰富，天上有风能、山上有森林、山下有水能、地下有矿产、民族有文化。全县风能可开发量150万千瓦以上。森林覆盖率76.7%，活立木蓄积量1500多万立方米，是我国南方重点林业县、湖南省林业十强县。境内水能可开发量100万千瓦。有大型稀土矿、铜铅锌生矿、钨锡生矿、铀矿、铁矿和金矿。瑶族文化浓郁，建有天下瑶族第一殿盘王殿、建有世界最大的瑶族图腾坊、建有世界最大的瑶族铜铸长鼓，拥有全省唯一的县级民族歌舞团和县级民族艺术学校。

湖南省江华瑶族自治县基本情况统计表

全国部分少数民族自治县（旗）

人大工作联席会第十四次会议材料

关于我县立法工作的情况交流材料

湖南省麻阳苗族自治县人大常委会

（2016年6月14日）

　　我县人大自成立苗族自治县以来，积极行使《宪法》和《民族区域自治法》赋予的民族立法权，从本县实际出发，坚持科学立法、民主立法，制定修改自治条例1部，制定单行条例2部，库存单行立法项目2个。

　　一、基本情况

　　麻阳于1988年10月31日经国务院批准成立的少数民族自治县，县域总面积1568平方公里，辖19个乡镇（管理处），322个村（社区），总人口40.5万人，境内世代居住着苗、汉、土家、侗、布依、瑶、回7个民族，其中苗族占80.2%，是全国五个单一苗族自治县之一，享有“中国长寿之乡”、“中国冰糖橙之乡”、“中国民间绘画之乡”、“中国最美养生栖息地”等诸多美誉。

　　在自治县成立的28年里，我们先后于1992年制定颁布了《麻阳苗族自治县自治条例》；2006年，对《自治条例》进行了修改；2010年7月1日颁布实施了《麻阳苗族自治县城镇管理条例》；2014年7月1日颁布实施了《麻阳苗族自治县柑桔产业发展条例）》。今年，我县将对《麻阳苗族自治县饮用水源地保护条例》、《麻阳苗族自治县城乡集贸市场管理条例》进行调研、论证和起草。

　　二、具体做法

　　1.落实“三个到位”，健全立法工作机制。一是领导重视到位。县委、人大、政府高度重视民族立法工作，并把加强民族立法作为推进自治县经济社会发展和依法治县的重要工作来抓。县人大及其常委会把民族立法工作列入重要议事日程，认真做好立法日常性工作。县人民政府及其工作部门积极支持，主动参与，共同开展立法工作。二是组织措施到位。我县在没有正常机构编制的情况下，成立了自治县立法工作办公室（临时），从县人大民侨农工委、内司工委、政府法制办及相关部门等抽调人员组建工作班子，负责自治法规的立法工作。三是经费保障到位。县财政每年安排12—15万元不等的专项经费用于开展立法工作，单独列支并拨付到位，专款专用。

　　2.遵循“三个原则”，科学编制立法规划。一是遵循不违背法律或行政法规的基本原则。在立法过程中，我们始终注意坚持国家法制统一，做到依法立法，在“吃透”上位法基本原则和立法精神的基础上，最大限度的用好、用足、用活立法权。二是遵循有利于保障和促进民族地区经济、社会发展的原则。不管是已经颁布实施的《麻阳苗族自治县城镇管理条例》和《麻阳苗族自治县柑桔产业发展条例》，还是正在起草的《麻阳苗族自治县饮用水源地保护条例》，我们都坚持从实际出发，着眼解决经济社会、生态发展中存在的实际问题。如《饮用水源地保护条例》的制定，必将更加有助于解决苗乡40万人民饮用水源地安全中的问题和矛盾，推进全县人民身体健康的可持续发展。三是遵循有助于解决民族自治地方特殊问题的原则。民族地区的文化、环境、历史等都有其特殊性，为此，我们基于县情，建立了制定自治法规项目库，确定了本届人民代表大会的立法计划。如水是生命之源，麻阳享有“中国长寿之乡”之称，长寿与自然生态环境，特别与饮用安全水源息息相关。另外，我县历有传统的集贸市场，散布于各个乡镇共计20个（其中边贸市场7个），五日一集，分序排列。为更好地规范管理，确保人们安全饮用水源，并延续“五日一集”传统习俗，我们根据实际将《麻阳苗族自治县饮用水源地保护条例》和《麻阳苗族自治县城乡集贸市场管理条例》及时纳入了立法计划。

　　3.突出“三个坚持”，做好立法起草工作。一是坚持“沉下去”。在起草《麻阳苗族自治县饮用水源地保护条例》过程中，县人大常委会认真组织工作人员深入到乡、村、单位，有针对性的开展专题调研；为了充分掌握第一手资料，县人大常委会又于2014年11月25日组织省市县三级人大代表对全县的饮水安全进行了专题视察；2015年我们又专题听取县人民政府关于城乡安全饮水工作情况报告和开展锦江河流域生态环境保护情况的专题调研。二是坚持“走出去”。县人大常委会多次组织相关人员到全国其他民族地区法规制定比较好的地方学习考察。特别是近年来，我县人大常委会充分利用参加全国部分少数民族自治县（旗）人大工作联席会和全国苗族自治县人大工作联系会等，积极学习借鉴兄弟自治县的立法经验。三是坚持“请进来”。为提高立法质量，在每项立法起草过程中，我们都积极主动向省市人大汇报，并邀请省人大民侨外委、法制委、法工委和省直相关部门领导和专家到我县进行业务指导。

　　4.狠抓“三个不放松”，保障法律实施。一是宣传教育不放松。县依法治县领导小组将颁布实施的自治法规列入自治县干部群众的普法规划，并通过报刊、广播、电视、互联网等，加强宣传。为推进《麻阳苗族自治县柑桔产业发展条例》的实施，我县在县电视台开辟了播报专栏，出动宣传车80余次，发放传单32000余份，发送移动信息32800余条。二是执法检查不放松。县人大常委会十分重视加强对自治法规实施情况的监督，如2013年我们重点对《麻阳苗族自治县城镇管理条例》颁布实施3年多来的情况开展执法检查。为了保证执法检查实效，2014年，我们又继续对《麻阳苗族自治县城镇管理条例》执法检查审议意见的落实情况进行了跟踪督办。三是立法后评估不放松。县人大常委会对条例实施情况进行检查和开展调研时，重视调查、了解和收集条例实施中的实际问题，积极开展“立法回头看”，以条例实施跟踪监督来促进立法工作。如2006年对《麻阳苗族自治县自治条例》进行修正的决定，就是通过多次评估和调查后才确立的。

　　三、几点感受

　　1.选题必须有特色。民族地方特色是民族法规的核心生命力，立法没有民族特色，出台的条例就难以落实到位。在民族立法选题时，必须充分考虑民族自治地区经济和社会的实际，突出重点，因地制宜，在民族地方特色上下功夫。

　　2.条款必须管用。条例有没有不是最重要，好不好、管不管用才是关键。如果一部条例缺乏针对性、实用性和可操作性，那么条例就是空壳子，意义也将无从存在。具体而言，民族立法就必须与国家的政策法规相对接，就必须与民族地区经济发展相对接，就必须与加强和改进社会管理相对接。

　　3.目的必须明确。立法必须首先明确立法的目的，才能进行具体的立法活动。特别是民族立法，其目的就是要通过制定权和变通权来最大程度上地满足民族地区经济发展和社会管理对立法的需要。

　　4.机构必须健全。立法工作是一项政治性、专业性、技术性都很强的工作，必须要有专门机构、有资金保障。目前，我县条例的起草工作，仅成立领导小组，抽调专业人员，配备专用办公室，安排专项经费。我们认为必须要设立常设机构，使立法工作正常、规范有序进行。

　　5．执法检查必须有力。立法就像十月怀胎，新条例就像刚出生的孩子，若又不关爱、抚养，那我们就白辛苦一场，或者说我们就没有尽完责任！所以，必须加强对条例的执法检查力度，既要实现有法可依，又要做到有法必依，真正发挥条例促进民族地方经济发展和社会管理的作用。

　　各位领导、各位同仁，尽管我们在民族立法工作上进行了一系列探索和实践，也取得了一定的成效，但与兄弟自治县（旗）相比，离民族地区经济发展和全面建成小康社会的要求相比，仍有一定的差距。我们将借此机会，认真学习借鉴兄弟县（旗）好经验、好做法，进一步推进我县民族立法工作。

湖南省麻阳苗族自治县情况简介

　　麻阳苗族自治县位于湘黔边界的湖南省西部、怀化市西北部，地处雪峰山和武陵山脉之间，属武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点县。全县总面积1568平方公里，辖19个乡镇（管理处）、322个村（社区），人口40.5万，其中苗族占80.2%，是全国五个单一苗族自治县之一。

　　麻阳历史悠久，人文荟萃。唐武德三年（公元620年）置县，至今有近1400年历史，1988年经国务院批准实行自治，设置麻阳苗族自治县。麻阳人杰地灵，人才辈出，培育出明代清官——太仆寺卿满朝荐、新中国首任铁道部长滕代远、湘南起义领导人陈佑魁等历史名人和革命先辈。区位优越,交通便捷。地处怀化、吉首、铜仁3大地级城市中心点上，毗邻凤凰，距怀化40公里、吉首60公里、铜仁95公里，离芷江机场75公里、铜仁凤凰机场73公里,209、354国道交汇于县城，焦柳、渝怀铁路和包茂高速公路贯穿境内,即将开工的张吉怀高铁在麻阳设站，素有“黔滇门户、苗疆前哨、武陵码头”之称。物产丰富，生态良好。盛产粮食、油料、柑桔、黄桃、金秋梨、刺葡萄、猕猴桃、西瓜、蔬菜、白鹅、麻鸭等农产品，是湖南有名的“水果之乡”“粮食生产标兵县”、享誉全国的“冰糖橙之乡”“蔬菜产业重点县”，麻阳柑桔、麻阳白鹅分别被评为“中国驰名商标”“中国地理标志证明商标”。森林覆盖率达66.5%，为“全国生态示范县”“全国水土保持生态文明县”“中国最美养生栖居地”“全国休闲农业与乡村旅游示范县”。宜居的生态环境、天然的营养食物、和谐的社会关系，孕育了麻阳世所罕见的长寿奇观，全县人口平均寿命75.6岁，高出全国水平3岁，现有百岁寿星46名，2007年被命名为“中国长寿之乡”。文化独特，底蕴深厚。盘瓠祭和花灯戏被列为省非物质文化遗产，民间绘画蜚声国内外，先后有16幅作品在联合国教科文组织的出版物上发表、400多幅作品参加海内外展出、26幅作品被中国美术馆和中国民间美术博物馆永久收藏，1988年被命名为“中国民间文化艺术之乡”。

湖南省麻阳苗族自治县基本情况统计表

全国部分少数民族自治县（旗）

人大工作联席会第十四次会议材料

提高民族立法质量  助推民族地区发展

湖南省新晃侗族自治县人大常委会

（2016年6月14日）

　　立法权是民族自治地方众多自治权当中最为重要的一项权力。用足用活用好立法权，对促进民族自治地方的政治稳定、经济发展、民族团结、社会进步具有十分重要意义。近年来，新晃侗族自治县人大常委会不断加强民族立法实践，立法效果逐渐显现。

　　一、新晃的民族立法实践

　　新晃地处湖南最西部，南西北三面环黔，素称“湘黔通衢”。县域面积1508平方公里，辖11个乡镇158个行政村，总人口25.8万，有侗、汉、苗、回等26个民族，其中侗族占80.1%。1956年成立侗族自治县，现为省级扶贫开发重点县、武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点县、比照实施西部大开发政策县和省定革命老区县。自治县成立后，1986年制定颁布《新晃侗族自治县自治条例》，成为少数民族自治县第一部自治条例。1998年、2007年进行两次修改。我县还准备启动自治条例第三次修改调研工作，以适应新形势下经济社会发展需要，但一直未制定出台单行体例。为弥补单行条例空白，更好地保护、传承和弘扬我县民族民间文化，2013年将《新晃侗族自治县民族民间传统文化保护条例》（以下简称《条例》）纳入立法项目，并扎实开展工作。

　　（一）组建机构，落实经费。我县制定了《条例》工作实施方案，成立了工作领导小组，县委书记、县长为顾问，人大主任为组长，县委常委、县人民政府常务副县长、人大分管副主任、政府分管副县长为副组长，相关单位为成员，下设立法工作办公室，由分管立法工作的县人大副主任兼任办公室主任，还成立由县文广新局牵头的起草组和县人大民侨工委牵头的申报协调工作小组。财政还专门预算了立法工作经费，保障工作开展。

　　（二）积极汇报，争取支持。为争取省、市人大的有力支持，2013年5月份，我县分别向省、市人大民侨外委进行了专题汇报，得到了省、市人大民侨外委领导的肯定与支持。在2014年9月24日全省民族自治地方立法工作座谈会上，我县就立法工作进展情况作了专题汇报，石光明主任等领导和专家对我县的工作寄予了厚望，提出了立法工作以“服务发展、突出重点、体现特色”的指导思想和基本原则。

　　（三）多方调研，形成草案。在省市人大的支持下，我县在深入乡、村、单位调研的基础上起草了《条例》初稿，根据省人大民侨外委及法制处的指导意见以及相关单位的建议，完善了初稿。并邀请省人大常委会委员杨吉凡、中南大学法学院副院长刘继虎以及蒋文斌、敖双红两位教授到我县具体指导后，又充实完善了初稿。2013年10月至今，我县通过反复向社会各界人士、各团体、各乡镇、各单位以及县领导征求意见，《条例》初稿得到了进一步完善。

　　（四）颁布实施，效果明显。《条例》于2014年12月在县十六届人民代表大会第三次会议上审议通过， 2015年3月获省人大常委会批准后颁布实施。一年来，根据《条例》规定，我县人大常委会重点听取了县人民政府关于《条例》的贯彻落实情况汇报，并结合人大代表建议，对实施情况进行全程监督，就《条例》的宣传、民族民间传统文化保护规划及乡（镇）村（寨）保护规划编制、保护名录建立等工作提出了具体要求，助推《条例》的落地。目前，侗语新闻联播跨省联办，侗族博物馆民族文物收藏日益丰富，侗族风雨桥、侗族鼓楼逐渐增多，冲首、四路、皂溪等侗寨初具特色，贡溪傩戏傩技、米贝苗岭高腔远赴浙江省乌镇国际戏剧节参演，等等。大量民族民间传统文化得到有效挖掘整理、保护传承，留住了乡愁，保护了文化，立法效果不断凸现。

　　二、民族立法存在的问题和困难

　　（一）规划性不强。地方民族立法工作缺乏长效工作机制，没有中长期规划和立法项目，缺乏统筹安排，对是否需要立法，缺乏充分认识，对立法权限、法规主要内容合法性和可行性缺乏深入研究，凭借以往的经验或者领导的指示，确定立法项目。致使有些列入规划的立法项目，因立法条件依据不成熟而导致搁置审议。有些应当列入规划的立法项目，却没有列入规划，而不能适时制定出台，直接导致人大常委会的立法规划执行不理想。

　　（二）积极性不高。一是缺乏立法专业人才。县级人大无立法机构，无立法专业人员，立法工作滞后。二是实用性不大。如我县《自治条例》第五条“自治县的自治机关根据本县的实际，在不违背宪法和法律的原则下，采取特殊政策和灵活措施，加速本县各项事业的发展。上级国家机关的决议、决定、命令和指标，如有不适合本县实际情况的，在报经上级国家机关批准后，变通执行或者停止执行”。变通执行是在上级国家机关的许可范围内执行，在实际的民族政治生活过程中，变通执行权根本没有用足、用活，更没有得到充分行使。

　　（三）执行力不强。国家出台了很多法律法规，但真正落实到位的不多，如比照西部大开发政策扶持、免除配套资金及配备少数民族实行少数民族优先等民族优惠政策更是执行不到位。在项目争取过程中，民族县因为条件较差总是处于劣势地位，很难得到上级支持，我县所得到的项目远远没有其他非民族县的项目多。财政方面，自1985年以来，县财政每年上解中央和省市2300万元，20多年来，共上解5个多亿。项目配套方面，我县过来执行的都是全省统一的项目配套政策，财政不堪重负。同时，因为需要地方配套的群众集资，一些边远乡镇，群众仅道路改造集资户平超过1万多元，部分群众因修路而返贫。

　　三、加强民族立法促进发展的思考

　　（一）树立新的立法理念。民族立法工作要以宪法和民族区域自治法为依据，以人为本，进一步解放思想，更新观念，克服贪大求全，照抄照搬，小法抄大法，重复立法的做法，树立以服务为宗旨的新观念，使所指定的条例小而精，好操作。各级各部门领导要进一步加强对立法重要性的认识，坚持在思想上、组织上、措施上全力保障立法工作。

　　（二）增强民族立法的可行性和实用性。民族自治地方在制定条例的过程中，既要体现立法内容的民主，又要体现立法程序的民主，不断扩大公民有序政治参与，增强立法工作的民主性、公开性和透明度，使立法更好地体现人民群众的意志和利益，使所制定的条例更加符合各自治地方的具体情况和实际需要。

　　（三）加强民族立法队伍建设。省、市、县各级人大要把立法队伍的建设作为民族立法工作的重中之重来抓。省、市人大及相关机构，要加大对民族自治地方的立法队伍培养，组织立法工作人员参加学习培训、考察观摩，提高立法工作人员思想素质、业务素质。同时，上一级人大及有关部门还要加大对自治地方立法的政策、财政投入和指导力度，建议由省财政每年适当安排专项经费予以扶持，帮助和指导自治地方更有效的开展好立法工作，提高立法工作的实效性。

　　（四）切实落实民族优惠政策。各部门都要加强向省相关部门请示汇报，请求落实《中华人民共和国民族区域自治法》和《湖南省实施<中华人民共和国民族区域自治法>若干规定》的相关规定，切实加大对少数民族政策、资金的倾斜，降低项目申报门槛，免除配套资金。

湖南省新晃侗族自治县县情简介

　　新晃侗族自治县位于湖南省最西部，东连本省芷江侗族自治县，南西北三面与贵州毗邻。全县总面积1508平方公里，辖11个乡镇，1个省级工业集中区，158个村（居）委会。总人口25.8万，有侗、汉、苗、回等26个民族，其中侗族占80.1%。1956年成立侗族自治县，现为省级扶贫开发重点县、武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点县和省定革命老区县。2015年，实现生产总值49.7亿元，农民人均纯收入5393元，社会固定资产投资45.8亿元。全县2015年公共财政收入3.63亿元。城乡居民人均可支配收入8851元。

　　据史料记载，新晃古为禹贡荆州之域，李唐以来曾于此二置夜郎县，秦汉时期属夜郎国治地，历时108年。母亲河舞水曾为沅水上游的黄金水道，县城晃州镇系沅水四大古商埠之一。新晃素有“湘黔通衢”、“湘西门户”之称，古有京城通往滇黔驿道和舞水航道，地理位置十分重要。今有湘黔复线铁路、320国道、沪昆高速公路及沪昆高铁穿境而过，县城距湖南芷江机场、贵州铜仁凤凰机场不到1小时路程，交通十分便利。

　　夜郎文化、侗文化特色浓郁，傩戏“咚咚推”已列入国家首批非物质文化遗产保护名录，素有中华诗词之乡、中国画眉鸟之乡、中国湘西黄牛之乡等美誉，新晃黄牛肉、新晃龙脑入列国家地理标志保护产品，新晃侗藏红米入列中国重要农业文化遗产目录，成为湖南省唯一的全国首批国家地标产品保护示范区。

　　全县社会治安良好，民风淳朴，连续六年被评为湖南省平安县，2013年底获“国家卫生县城”称号，现正积极创建省级园林城市、文明城市和国家级平安县。

　　新晃地处武陵山与云贵高原苗岭余脉的结合部，县境内山峦重叠，河流纵横，气候温和，雨量充沛，年平均气温16.5℃，无霜期297.4天，属典型的亚热带季风气候区；森林覆盖率达67.8%，红豆杉、银杏、右旋龙脑章等“国宝”级树种呈群落分布，2013年我县列入国家生态建设重点县。矿产资源蕴藏丰富，钾长石储量9.8亿吨，铅锌矿储量1100万吨，重晶石储量2.8亿吨，为全国特大型矿藏。我县列入全省矿产品加工产业园基地。

　　新晃侗族自治县人大常委会现有委员17名，编制设主任1名、副主任5名（1名兼职），常委会下设六委一室（联工委、财经工委、内司工委、民侨工委、教科文卫工委、城环工委、办公室），共有干部职工32名；现县人大代表160名，其中妇女52名，少数民族代表138名。于1986年、2014年先后颁布实施了《湖南省新晃侗族自治县自治条例》、《新晃侗族自治县民族民间传统文化保护条例》。

湖南省新晃侗族自治县基本情况统计表

全国部分少数民族自治县（旗）

人大工作联席会第十四次会议材料

坚持原则 把握重点 注重实效

切实做好少数民族立法工作

湖南省芷江侗族自治县人大常委会

（2016年6月17日）

　　民族立法既是宪法和法律赋予民族自治地方人大的一项重要职责,同时也是国家立法的重要补充和加强社会主义民主法制建设的重要内容。近年来，芷江侗族自治县人大常委会高度重视民族立法工作，在县委的正确领导下，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入学习实践科学发展观，以宪法和法律为依据，紧密结合本县实际，坚持原则、把握重点、注重实效，切实加快立法步伐，提高立法质量，不断提高民族立法工作水平。

　　一、坚持原则，切实保证民族立法的方向

　　民族立法是少数民族地方人大工作的重要组成部分，是把党的主张、国家的意志和人民群众的意愿进行有机统一的一项极其重要的工作，做到始终坚持党的领导，以宪法和法律为依据，以推进民族地区经济和社会的全面发展为目标，积极开展民族立法工作，从根本上保证民族立法工作的顺利进行和立法意图的圆满实现。

　　一是坚持党的领导。县人大常委会始终坚持民族立法工作在县委的领导下进行。县委对民族立法工作也很重视，经常性听取县人大常委会党组关于立法规划和年度计划的汇报，对民族立法工作的指导思想和工作重点提出明确要求。县人大常委会坚持做到立法规划报县委审定，一些重要的条例草案，提请县委讨论，立法中的重大问题及时向县委请示报告，取得县委的支持，使党的主张和人民的意志有机结合并体现在条例中，保证了民族地方立法的正确方向。

　　二是坚持以宪法和法律为依据。县人大常委会在民族立法工作特别注重树立大局意识，在民族立法的职权范围上以宪法和法律为依据，符合国家法律的统一规定；民族立法的内容上不与宪法、法律和行政法规相抵触；准确把握国家的方针、政策，及时调整立法计划；坚持“立、改、废”并举，适时对自治条例进行清理修改。比如1996年县三届人大四次会议通过了《芷江侗族自治县普及义务教育若干规定》，2011年2月县六届人大四次会议经审查，该规定不适应新的形势，报省人大常委会批准予以了废止。

　　三是坚持以推进民族地区经济和社会全面发展为目标。

　　立法是为了用法，最终目的是为了使法律在实践中生效。工作中，我们通过深入调查研究，在“变通”上做文章，把一些能够加快发展的政策、实践中得出的成功经验和做法，通过立法，及时地以条例的形式固定下来，更好地推进自治县经济社会全面发展。同时，我们每年都组织部分县人大常委会委员及省、市、县人大代表通过实地视察、召开座谈会、听取汇报等多种形式开展执法检查活动，进一步了解我县贯彻落实条例的情况，发现在具体实施过程中遇到的困难和问题，积极探索解决的办法，为加快我县经济社会发展创造有利条件。

　　二、把握重点，不断提升民族立法的质量

　　县人大常委会高度重视立法工作的规范化、制度化建设，重点从制定规划、调查研究、开门立法等关键环节上去把握，切实提升民族立法工作质量。

　　一是科学制定规划。县人大常委会根据本民族自治地方的实际需要确定立法规划和项目，在一定时间内对立法工作作出统筹安排，使立法工作有重点、有目的的开展。比如我县本届人大常委会民族立法工作，确定了从城乡环境治理、古城保护管理、民族文化发展、自然生态保护与建设等领域入手，开展立法调研和单行条例制定工作，重点是开展城乡环境综合治理条例和抗战受降纪念文化保护条例的制定工作，确保了立法工作有重点、按计划、分步骤地有序进行。

　　二是认真调查研究。第一，根据选定的立法项目进行专项调研，弄清其立法的背景，所涉及理论、法律政策问题和实践情况；第二，突出调研重点，有针对性地调查研究，弄清其本质和深层结构；第三，将立法调研与借鉴外地立法经验有机结合，开阔视野，取长补短，提高民族立法的质量和效率。

　　三是实行开门立法。我县人大常委会在开展立法工作中，坚持走群众路线，积极拓宽民主立法的渠道，实行开门立法，不仅听取专家学者和政府有关部门的意见，还通过召开立法座谈交流会、印发征求意见函等各种有效形式，广泛征求对立法工作的意见建议，同时还深入到基层，认真了解人民群众的想法，通过对各个阶层、各个方面意见的归纳整理，然后形成制度，使民族立法不断规范和完善。

　　三、注重实效，努力提高民族立法的水平

　　一是加强对立法工作的领导。我县人大常委会始终把加强民族立法工作作为推进当地经济社会发展的重要工作来抓，把民族立法工作列入重要议事日程，并切实加强民族立法工作的组织领导。成立了以县委书记、县长为顾问，人大常委会主任为组长，县人大常委会副主任和县政府相关副县长为副组长，相关单位主要负责人为成员的立法工作领导小组，负责立法协调工作。立法领导小组下设办公室，并配备专门的人员负责民族立法日常工作。建立健全了相关工作机制和工作制度，使立法工作正常化。同时每年还根据工作需要明确了立法专项工作经费，形成有领导班子、有工作机构、有工作队伍、有专项经费的良好工作格局。

　　二是不断创新民族立法方式。我县人大常委会将颁布实施的自治条例列入了普法规划，通过采取电视、网络等媒体对广大干部群众进行宣传，切实增强立法工作透明度，不断扩大公民对立法的有序参与。充分发挥专家、学者在立法中的作用，通过各种形式和途径，邀请和组织专家学者参与立法。比如我县制定的《芷江侗族自治县城乡环境综合治理条例》通过委托中南大学法学院地方立法专家组开展以专家立法的方式进行，切实提高了我县民族立法工作水平。

　　三是积极做好向上汇报和联系工作。主动加强与省人大立法工作机构的联系，积极争取指导和帮助，解决在民族立法工作中遇到的一些重点、难点问题，特别是对一些定性定位吃不准的问题，通过汇报沟通，共同解决存在的问题，使立法质量切实得到保障。主动加强与省政府及省直有关部门的汇报与联系，重点解决上级国家机关对民族自治地方“放权或让利”等问题，积极争取上级支持。2013年以来，我县制定《芷江侗族自治县城乡环境综合治理条例》过程中，先后共20多次与省人大、省市直相关部门主动汇报联系。目前，该条例于2015年3月31日湖南省第十二届人民代表大会常务委员会第十五次会议通过。

湖南省芷江侗族自治县县情简介

　　芷江位于湖南省西部，云贵高原东缘，区域面积2099平方公里，其中耕地45.4万亩(稻田33.5万亩)，林地211万亩，辖5镇23乡，总人口37.9万，其中农业人口31万人，居住着侗、汉、苗、土家等25个民族，侗族人口占58.9%，属少数民族县、省级贫困县、革命老区县和比照西部开发县。芷江具有六个基本特征：一是建制历史悠久。自汉高祖五年（公元前202年）置县至今，已有两千多年建县史，其中县城芷江镇汉初到唐末六度为州治所在地，元初至清中叶两度为府治所在地。1945年8月，抗日战争胜利受降在芷江举行，芷江因此震惊中外、声名远播，成为抗战胜利受降历史名城。二是文化底蕴深厚。在千百年的历史积累和沉淀中，创造了和平文化、民族文化、宗教文化等丰厚而独特的地方文化资源。是湖南省“历史文化名城”。为发挥历史文化资源的现实作用，搭建与世界沟通交流的平台，着力挖掘、整理、提炼抗战受降文化资源，创造性地将抗战文化升华为和平文化，分别于2003年、2005年、2007年、2010年、2015年成功举办了五届具有世界性影响的“中国芷江•国际和平文化节”，和平文化成为芷江享誉中外的文化品牌。两岸交流与合作进一步加深，经国台办批准成为湖南省唯一的海峡两岸交流基地。三是旅游资源丰富。最具代表性的旅游资源包括中国人民抗日战争胜利受降旧址、飞虎队纪念馆、太和塔、龙津风雨桥、天后宫、万和楼、文庙、明山道观、三道坑省级自然保护区、茅丛河漂流等人文自然景观。其中，受降旧址为全国爱国主义教育示范基地、中国侨联爱国主义教育基地、全国重点文物保护单位、国家4A级景点，园内有中国唯一的纪念抗战胜利标志性建筑物——受降纪念坊；龙津风雨桥为列入吉尼斯世界纪录的世界上最长的侗乡风雨桥；天后宫为中国内陆最大的妈祖庙；万和楼为中国最大的侗族鼓楼群；三道坑省级自然保护区素有怀化“金鞭溪”之称。四是生态环境优美。芷江山青水秀，气候宜人，生态良好，环境宜居，沅水支流舞水河穿境而过，县城依山傍水，一湖两岸风光绮丽，是湖南省“文明县城”。全县森林覆盖率达65.5%，是国家级 “生态示范县”。近年来，芷江先后被评为“全国文化先进县”、“中国最佳休闲旅游县”、一生要去的66个“中国文化旅游大县”、全省重点扶持的20个国家级旅游强县之一和“2008年度湖南省旅游工作先进县”。五是区位优势明显。是我国东中部地区进入大西南的桥头堡和交通要道，沪昆铁路、320国道、沪昆高速公路、包茂高速公路、沪昆高速铁路穿境而过，怀芷高速公路已进入设计阶段，芷江机场于2005年底复航，已开通长沙、广州、北京、上海、昆明等十余条线路航班，形成了铁路、公路、航空“三位一体”的交通网络。县城为“省级历史文化名城”和“省级文明卫生县城”，县城建成面积7.9平方公里，常住人口10万余人，全县城镇化率达34%。六是发展态势良好。2014年完成生产总值78亿元，财政总收入5.8亿元。先后荣获全国生态示范县，全国民族团结进步模范集体，全国文化工作先进县，全国防范和处理邪教工作先进县，全国党史工作先进县，中国著名文化旅游县，中国最佳休闲旅游县，全省为民办实事先进集体等荣誉称号。呈现出经济快速发展，社会稳定和谐，人民安居乐业的喜人局面。

湖南省芷江侗族自治县基本情况统计表

全国部分少数民族自治县（旗）

人大工作联席会第十四次会议材料

提高民族立法质量  助推民族地区发展

黑龙江省杜尔伯特蒙古族自治县自治县人大常委会

（2016年6月14日）

　　1980年恢复地方人大以来，我县先后制定了1部《自治条例》、12部单行条例，废止1部条例，现有自治条例和单行条例共12部，形成了较为完备的民族自治法律法规体系。

　　在立法实践中，我们始终坚持人民主体地位，把表民意、保民权作为立法工作的切入点。健全和完善了法规草案公开征求意见、立法调研、专家论证等各项工作制度，畅通社会各阶层和各种利益主体充分表达利益诉求的渠道，提高了立法的科学化、民主化水平，使制定的条例更加符合我县实际，体现全县各族人民意愿。多年来，我们始终牢固树立以民为本的理念，重点加强和完善经济发展、生态保护、教育医疗、民族文化、城镇建设管理、乡村环境卫生等方面的立法，切实保障人民群众的合法权益，有效推进经济社会发展。

　　一、突出经济立法，助推科学发展

　　县人大紧紧围绕县域经济发展这一中心任务，特别是近些年来围绕全面实现“牧业强县、旅游大县、生态名县”建设目标，加大了立法力度，取得了良好成效。在《黑龙江省实施<民族区域自治法>办法》制定征求意见过程中，得到省人大和有关部门大力支持，最终将油气开发开采税、教育补贴、民族医药补贴等含金量较高条款写入《办法》。2007年以来，县政府利用《办法》中的有关税收方面政策，每年争取龙虎泡油田以外的油田税收8000万元左右，增加财力7000余万元。为充分发挥我县得天独厚的旅游资源优势，保障畜牧业健康长远发展，县人大先后制定了《旅游管理条例》和《动物防疫条例》，为旅游业和畜牧业发展提供了政策支撑和法律保障，加快了“牧业强县”、“旅游大县”建设进程。

　　二、突出生态立法，促进环境改善

　　县人大认真贯彻落实县委关于建设“生态名县”的重大决策，以打造更加宜居的生活环境为目标，全面推进“生态名县”建设。2010年，县人大常委会把建立生态保护长效机制作为切入点，全面启动生态审计监督工作，制定了《生态审计监督工作暂行办法》，将生态审计监督工作纳入法制化轨道。同时，县人大把环境与资源保护方面的立法作为立法工作的重要内容，先后制定和修改了《林业资源管理条例》、《草原管理条例》、《水资源管理条例》、《土地资源管理条例》、《乡村环境卫生管理条例》、《城镇市容和环境卫生管理条例》。这些条例的颁布实施，不仅为生态和卫生环境管理提供了有效的法律保障，而且争取到上级的大力支持。例如，上级人民政府及其职能部门落实《林业资源管理条例》相关规定，在我县提取的育林资金已全额返还给我县，专项用于林业发展。通过制定《水资源管理条例》，进一步加快了我县的农田水利基础设施建设，仅2015年我县安全饮水工程就获得国家和省专项资金支持近千万元。

　　三、突出文化立法，传承民族风情

　　县人大重视民族文化方面立法，促进了蒙古族文化的健康发展。《民族文化工作条例》的制定，使民族文化遗产的发掘、抢救、整理、保护工作得到加强，《杜尔伯特那达慕大会》、《杜尔伯特草原赛马》、《杜尔伯特民歌》等7个项目被列入省非物质文化遗产保护名录，其中《蒙古族四胡音乐》被列入国家非物质文化遗产名录，2008年，黑龙江省投入专项资金10万元，用于我县非物质文化遗产保护项目实施。2014年，大型原创蒙古族音乐专辑《女神湖》在人民大会堂首发，促进了我县蒙古族文化传承和发扬。

　　四、突出民生立法，提高人民幸福指数

　　县人大重视教育、卫生方面立法，为民生工程建设提供法制保障。2009年，常委会制定了《发展蒙医药条例》，每年县蒙古族医院能得到省、市专项资金10余万元，推动了蒙医蒙药产业发展。2010年，常委会修改完善了《蒙古语文工作条例》，大力发展以蒙语授课为主的民族教育，不断加大政府投入，形成了从学前到高中、较为完整的全程“双语”教学体系。每年有50余名“双语”高考学生享受“全免一补”政策，“双语”学生高考成绩逐年攀升。同时，丰富了校园蒙古语文文化活动，开办了马头琴、四胡琴、蒙古歌舞等特长班，不断增强蒙古语文的吸引力，调动了广大民族群众学习、使用本民族语言文字的热情，营造了民族社会事业发展的良好环境。这些条例的制定与实施，对推进教育卫生事业良好发展发挥了积极作用。

黑龙江省杜尔伯特蒙古族自治县县情简介

　　杜尔伯特蒙古族自治县是黑龙江省唯一的少数民族自治县，省财政、计划单列县，隶属大庆市，辖5镇6乡，79个行政村，10个农林牧渔场，幅员面积6176平方公里，总人口25.7万，其中蒙古族人口占总人口的18.2%。历史悠久，公元十五世纪，成吉思汗之弟哈布图哈萨尔第十六世孙爱纳嘎率部游牧于此，以其分牧次序“四”自称杜尔伯特部；1648年建杜尔伯特旗，1956年撤旗建县，先后隶属嫩江地区、齐齐哈尔市、大庆市。资源丰富，嫩江流域境内146.7公里，有大小湖泊201个、水面205万亩，草原469万亩，苇地87万亩，中草药材129种，“水、草、苇、药”堪称全省“四个之最”。地下还有丰富的石油、天然气等资源，是大庆外围油田重要产区。交通便利，地处大庆、齐齐哈尔中间地带，201省道穿县而过，滨洲铁路贯穿全境，哈齐高铁设站停靠。政策优越，享有多项民族优惠政策，拥有半个立法权，已出台1部《自治条例》，12部单行条例，为全县经济社会的长期繁荣稳定提供了法制保障。2015年，地区生产总值实现103.2亿元，地方财政收入实现4.5亿元；城镇常住居民人均可支配收入20165元，农村常住居民人均可支配收入达到11769元。

黑龙江省杜尔伯特蒙古族自治县基本情况统计表

全国部分少数民族自治县（旗）

人大工作联席会第十四次会议材料

　　坚持人民主体地位  切实提高民族立法质量

吉林省长白朝鲜族自治县人大常委会

（2016年6月14日）

　　习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的重要讲话，讲得最多的是“人民”，反复强调的是“坚持人民主体地位”。人大工作的根基在人民，发挥作用的力量在人民，依法履职的归宿在人民。作为民族地区的地方人大及其常委会，几年来始终以总书记重要讲话精神武装头脑、指导实践、推动工作，作为做好新形势下人大民族立法工作的根本遵循，顺应形势，创新机制，充分发挥地方人大及其常委会在地方立法工作中的主导作用，切实提高民族立法质量。实践中，我们感到，提高民族立法质量，必须注重把握以下几个方面的问题。

    一、坚持把握处理好四个关系，为提高立法质量提供原则性保证

    我们把引导、促进和保障民族地区经济和社会各项事业的发展作为我们立法工作的基本价值取向，把围绕中心，服务大局作为我们立法工作的基本定位，同时把是否突出民族特色，是否有利于破解我县经济社会发展中的主要矛盾，是否能有针对性地解决带有普遍性的问题作为衡量我们立法工作质量的重要标准。在实际工作中我们注意把握和处理好以下四个关系：

      一是在立法工作的总体定位上，注意处理好数量与质量的关系。无论是届期规划还是年度计划，在编制时我们都坚持实事求是从实际出发，深入调研，反复论证，努力做到法规立项时不从体系上求全，法规案起草时不从体例上求大，一切从实际出发，数量服从质量。

    二是在立法资源的利用上，注重处理好需要与可能的关系。在实际立法工作中，我们既要考虑民族地区经济社会发展的实际需要，又要考虑实现这种需要的可能性，对经过深入调查研究，认为确属民族地区经济社会发展实际需要，又具备立法时机和条件的，即可立法。认为目前立法的时机和条件尚不成熟，就不急于立法。盲目立法，不仅会增大立法的难度，而且还会给今后的执法工作带来诸多问题，从而影响法规的有效实施。

     三是在具体法规规范的设定上，注意处理好公权与私权的关系。在具体立法工作中，必须坚持立法为民的思想理念，强化公权与私权的平衡意识，正确处理好公权与私权的关系。把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为衡量立法质量的重要标准。我们在设定具体的实体性规范时，都是既注意保证行政管理的实际需要，又注意防止和克服部门利益倾向，尽量避免和杜绝以往立法中对行政管理主体重权利轻责任、义务；对行政管理相对人重责任、义务轻权利，显失公正、权责不对等的问题发生，从源头上解决行政执法不公平、不公正的先天缺憾。

     四是在法规的制定上，注意处理好突出民族特色与维护法制统一的关系。突出民族地方特色，是民族立法的“灵魂”。没有民族地方特色，就失去了民族立法的意义，但民族立法必须维护国家法制统一。这就要求我们在制定自治条例和单行条例时，必须把握好“自治权”与“变通权”，正确处理好突出民族特色与维护法制统一的关系。既要注重民族地区的“局部”利益，又要注意维护好国家的“整体”利益。只有这样，才能使民族立法既符合当前改革发展的需要和要求，又较好地维护了国家法制的统一尊严。

    二、坚持开展调查研究知情视察，为提高立法质量提供前提保证

    深入调查研究，掌握第一手资料，是有的放矢做好民族立法工作的基本前提之一，我们在以往的立法工作中：

　　一是坚持开展了法规立项的可行性调研。为使法规选项科学可行，我们在广泛征集立法项目的基础上，对拟列入立法规划和年度立法计划的具体项目都要开展可行性调研，经对其必要性、可行性进行立法论证后，再向县人大常委会主任会议提出项目的可行性调查报告，为常委会科学决策提供有价值的参考依据。在一定程度上扭转了长期以来政府选题报项，人大履行程序的被动局面，为人大在立法工作中实现其主体地位，发挥其主导作用奠定了基础。

    二是坚持进行立法的前期调研。在法规起草过程中，为使其具有较强的操作性和可执行性，我们坚持对相关领域的现状进行深入的调查研究，系统掌握第一手材料，了解其存在的问题，找准主要矛盾，为制定具有一定前瞻性和较强的操作性、可执行性的具体规范提供了重要依据。

    三是开展跟踪问效调研。为总结地方立法工作中的经验教训，准确把握现行地方性法规对我县经济社会发展的实际作用和实施效果，在部分地方性法规实施一定周期后，我们便深入到有关行政管理部门、执法基层单位、相对人和广大市民中，通过座谈、走访和问卷调查等形式，了解法规的实施情况，形成调查报告，为常委会修订相关法规，总结改进立法工作，加强立法决策提供重要的参考依据。

    三、坚持开门立法，不断拓宽立法的民主渠道，为提高立法质量提供基础性保证

    一是面向社会公开征集立法项目，科学编制地方立法规划。我们通过报纸、电视等媒体面向社会公开征集五年立法项目，对涉及社会关注的热点、难点问题，经筛选可以列入规划考虑的立法项目，我们还就其立法的必要性、可行性，以及立法条件等方面问题，组织人员进行深入走访、调研和论证，为科学编制立法规划提供有价值的决策依据。

     二是加强立法相关部门协调，充分发挥人大的主导作用。几年来，我们通过组织搭建沟通、协调的平台，使不同的利益主体在碰撞中实现妥协达到平衡；建立立法工作联席会议制度，研究、磋商立法工作中的重大问题，及时沟通立法信息，掌握立法动态；建立立法项目动态管理制度，对起草工作的进展情况进行督促，规范立法项目的起草工作，建立法规草案重大问题修改协商制度，对报送的法规草案审议后认为有关内容需要做出重大修改的，及时与县政府法制办以及相关部门沟通协商，充分发挥了人大在地方立法中的主导作用。

    三是广泛听取社会各界的意见，坚持民主立法。对涉及面广、与人民群众利益息息相关的法规草案，我们通过媒体向社会公布，多层面、多渠道征求意见，切实提高法规的科学性、可操作性和可执行性。几年来，有多部法规草案，在常委会一审后，通过新闻媒体，面向社会全文公布征求意见，广大人民群众踊跃参与，分别通过来信来电来访的方式提出意见和建议，为法规的进一步修改和完善提供了许多有价值的参考意见，从而收到了科学立法和立法为民的双赢效果。

    四、加强队伍建设，提高整体素质和审议水平，为提高立法质量提供组织保证

     一是选好人。在确定新一届法制委员会组成人员时，我们事前做好摸底工作，在法律专家、学者和懂经济、有实际工作经验的人员中选出政治素质好、理论及业务水平高的优秀人才作为法制委员会的组成人员，充分发挥专家学者在审议中的作用。

     二是创造好条件。一方面，我们在审议每部法规前，都要就相关议题请专家进行集中辅导，组织委员们学习相关的法律和专业知识；另一方面，为保证委员的知情权，我们至少于开会一周前将法规草案和相关材料送到委员手中，以便其事前审阅，做好审议准备。

     三是加强学习与培训。每年都有计划、有针对性地组织委员学习相关法律知识，使每个委员都能比较系统地掌握与立法工作有关的理论知识。

    以上是我们在加强民族立法工作实践中的一些粗浅体会和做法，我们知道，与到会的各地人大同仁们相比还有较大差距。相信通过这次联席会议，诸位同仁会给我们留下许多宝贵的经验，我们一定把握好这次机会，虚心学习，不断探讨，进一步升华理念、提升水平，使民族立法工作更好地为我县“绿色转型发展”提供法律保障。

吉林省长白朝鲜族自治县县情介绍

　　长白朝鲜族自治县位于吉林省东南部，长白山南麓，鸭绿江上游。与朝鲜民主主义人民共和国两江道一市五郡隔江相望，边境线长260.5公里，是吉林省边境线最长的县份。全县幅员面积2497.6平方公里，辖1个省级经济开发区、8个乡镇、77个行政村，总人口8.4万人，其中朝鲜族1.4万人，占人口总数的16.7%，是全国唯一的朝鲜族自治县。

　　长白县地处鸭绿江开放带的重点地段，是吉林省对外开放的前沿，也是东北亚经济圈中的优势据点，是“长吉图”开发开放先导区的辐射区，是沿边、沿江县份，具有得天独厚的资源、区位和人文优势。境内自然资源丰富，开发潜力巨大。林地面积21万公顷，森林覆盖率92%，素有“绿色立体宝库”和“长白林海”之称，是吉林省重要的林业县份；特产有人参、北五味子、蓝莓、鹿茸等，是“中国北五味子之乡”，全省“十大特产园区”之一、“六大人参产业园”之一和“中药材基地建设示范县”；水能资源极为丰富，已建成小水电站33座，总装机6.84万千瓦，年发电量2亿千瓦时，成为全国首个“小水电代燃料生态示范县”；矿产资源主要有地开石、硅藻土、煤、金、铜等，硅藻土资源丰富，储量和品位均居亚洲第一位；长白山天池、望天鹅等自然景观风景独秀，唐渤海时期灵光塔、朝鲜族特色和异国风情等历史人文氛围浓郁，先后通过“中国旅游强县”验收，荣获最值得向世界推介的50个“中国最美小城”、“中国最佳民族生态旅游名县”和“中国最具海外影响力明星县”称号。县内基础设施完备，投资条件优越。电力、通信、公路交通、城市建设等设施完善；长白口岸为国家级一类口岸，是对外开放的重要窗口。

　　近年来，县委、政府始终以科学发展观和党的十八大精神为统领，紧紧围绕“建设宜居、文明、诚信、平安新长白”这一奋斗目标，牢牢把握改革、发展、稳定三方面重点，坚持生态立县、产业强县，打资源牌、走特色路，着力抓好项目建设，全力推动产业升级，大力促进开发开放，竭力为群众谋福祉，努力维护社会和谐稳定。我县先后荣获“全国民族团结进步模范县”、“全国民政工作先进县”、“全国双拥模范县”、“全国村民自治模范县”、“全国农村社区建设实验县”、“全国边防基础设施建设先进单位”、“全国文明县”、“全国妇女创先争优先进集体”等荣誉称号。

吉林省长白朝鲜族自治县基本情况统计表

全国部分少数民族自治县（旗）

人大工作联席会第十四次会议材料

坚持人民主体地位  发挥立法应有效益

吉林省郭尔罗斯蒙古族自治县人大常委会

（2016年6月14日）

　　立法表达的是人民意志，是人民作为国家主人的地位体现。长期以来，我们不断深入贯彻党的民族政策和民族法律法规，突出人民主体地位，努力提高立法质量，积极发挥立法效益。自1984年《中华人民共和国民族区域自治法》颁行至今，我县已出台自治条例和单行条例14部，基本形成法规体系。

　　一、主要立法成果

　　《前郭尔罗斯蒙古族自治县自治条例》是1991年5月出台的，2007年9月1日修订后重新公布实施，成为立法工作新的里程碑：我县实现了国民经济和社会发展计划、财政计划、林业计划3项计划由省单列；水资源费、养路费等6项费用全额返还或高比例分成；财政一般性转移支付系数高于非民族自治地方等等，为自治县政治、经济、文化、社会、生态建设争取到了更加优惠的政策照顾，在发展进程中发挥着长远而巨大的效益。

　　《前郭尔罗斯蒙古族自治县查干湖自然保护区管理条例》，1997年5月13日起施行。我县境内的查干湖是全国十大淡水湖之一，总面积500平方公里。过去由于枯水期和丰水期水域界线变换不定，久而久之，使周边的市县对查干湖的管辖权产生错误理解，与我县发生争执，一度造成混乱局面。于是我们制定该条例，依法确认了我县对查干湖的的行政管辖权、开发经营权，解决了治安管理中的矛盾冲突，使查干湖焕发出新的生机与活力。2002年成立了“查干湖旅游经济开发区”。查干湖目前已发展成为国家4A级旅游景区、国家级水利风景名胜区和国家级自然保护区。查干湖冬捕奇观成为“吉林八景”之一，并创造了传统方式单网冰下捕鱼16.8万公斤的吉尼斯世界纪录。先后建设了妙因寺、渔猎文化博物馆等旅游景观，成功举办24届查干湖蒙古族民俗旅游节（被评为“最具特色民族节庆”）和“查干湖冰雪渔猎文化旅游节”。

　　《前郭尔罗斯蒙古族自治县执行〈中华人民共和国城镇国有土地出让和转让暂行条例〉的补充规定》， 1999年5月6日起施行。对全国统一实行的城镇国有土地按属地管理的国家规定进行了变通。将建立松原市时划入市区的县属268个企事业单位的土地出让金和收益金，由市收改为县收。仅8条540余字，却一字千金，规范的内容涉及土地面积345万平方米、土地资产评估金额5亿元，当年就为自治县财政增收几百万元。有权威人士评价说，这不仅填补了吉林省民族法规中没有变通补充规定的空白，而且在全国民族自治地方制定的所有补充规定中，是变通力度最大的一部。

　　《前郭尔罗斯蒙古族自治县民族文化条例》，2015年9月1日起施行。把我县多年来坚持“打民族牌”发展战略，在保护民族文化方面采取的创新举措进行提炼，形成了法规条款。条例规定：民族文化事业作为优先发展战略列入自治县国民经济和社会发展总体规划，逐步增加经费投入；及时落实文化惠民项目；文化事业单位人员工资由财政予以保障；加强民族文化传习中心、乌兰牧骑（草原文化馆）等民族文化机构建设；自主开办蒙古语广播电视节目；提倡蒙古族公民起用蒙古语名字、在节庆活动中穿着本民族服装……等等。2006年县庆五十周年之际，我县荣获“中国马头琴之乡”命名，以1199人的马头琴表演创吉尼斯世界纪录。2008年为迎接北京奥运会，又以2008人的马头琴表演再创吉尼斯世界纪录。随后又获得“蒙古族四胡之乡”和“中国民间文化艺术之乡”美誉。

　　（其他草原管理、林业管理、矿产资源管理、水资源管理、灌区管理、旅游管理、城乡规划建设环境卫生管理、蒙医药管理、蒙古语言文字工作、民族教育等条例，也多有突破点。）

　　二、立法工作基本理念和做法

　　（一）坚持党的领导。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证。我们始终坚持党的领导与依法办事相结合的原则，凡立法工作的重大问题，都及时向县委请示报告，由县委把关定向，总揽全局，协调各方，从而顺利推进，克难制胜。

　　（二）高度重视立法权的运用。我们认为，民族法律法规的价值取向就是帮助、扶持、照顾少数民族和少数民族地区加快发展。全国两千多个县份中，只有120个自治县（旗）有立法权。我们十分珍惜这一权力，不敢让其闲置而浪费政策资源。所以，不断增强全县各级组织和广大干部群众的自治县意识，调动一切积极因素，做好立法工作，充分行使自治权，获取最大的政策效益。一是确权，对有争议的权属关系通过立法进行确权，以“定纷止争”；二是复权，通过立法恢复原有的权利，不让其丧失旁落；三是保权，就是通过立法有预见性地保护既得利益，防止由于领导人的变换或领导人注意力的转移而被终止。

　　（三）加强民族政策法律法规的学习和研究。在每年9月份的“民族团结进步宣传月”，集中开展对民族政策法律法规的学习宣传活动；落实好县人大常委会《关于加强全县领导干部和国家公务员学法用法的决定》；坚持实行领导干部任前法律知识考试制度；成立了县民族工作委员会（“大民委”）和县民族政策法律法规研究会。这些都促进和保障了对民族政策法律法规的学习、研究、运用。我们还注重与其他自治地方的立法工作交流研讨，多次参加六省区蒙古族自治县立法工作研讨会，并于2008年承办一次。

　　（四）开展法规草案储备工作。过去，我们立法都是单一立项，一个时期只运作一部法规。法规从起草到省人大常委会批准施行，快则三五年，慢则若干年。由于环节多、协调难，有的法规草案最终搁浅，多年努力空无成果。有鉴于此，我们实行法规草案储备制度，多部法规同步运作，形成足够的草案储备，可随时把成熟的草案推入立法程序，使上报文本相续不断，从而提高立法成功率和工作效率。2013年创造了一年出台3部条例的成绩。

　　（五）扩大对立法工作的有序参与。立法工作仅靠人大常委会立法机构，力量有限，必须最大限度地调动县直各部门和社会各届参与立法活动，充分利用立法资源,集全民之智，举全县之力,合力攻坚。我们采取三项措施来加强立法工作力量。一是将常委会内设机构由过去的办公室改为工作委员会，共吸纳社会各方面人才近30人。新成立立法工作委员会，与民族工作委员会实行“一套人马两块牌子”;二是配齐各代表小组（乡镇人大）秘书;三是吸收县直各部门业务骨干，建立了立法工作联络员队伍。以上三支队伍和全县238名县人大代表一道，成为常委会立法工作的参谋、助手，基本形成覆盖全县的“智囊团”和信息网。

　　在总结成绩的同时，我们也清醒地看到，立法工作还存在着起草论证的民主性、科学性不够充分，法规质量提高缓慢、政策规定落实不力等问题,需要持续发力加以改进。

　　三、今后工作设想

　　（一）不断完善自治县法规体系，努力提高立法质量。现在，虽然法规体系框架已建立起来，但还有很多领域不及涉足，立法任务依然很重，需要继续保持一定的立法速度。而更为关键的是，要下大气力改善立法质量，提高法规的“含金量”和可执行性，给自治县发展注入更大动力、带来更大利益。要找好切入点，充实内涵，多生亮点。要以解决实际问题为目的，不求形式上的“大而全”。要克服困难，让变通权真正发挥作用，显现自治地方立法的特殊性。要立、改、废兼顾，与时俱进地保持法规体系的生命力。

　　（二）应对设区的市始有立法权的新形势，把握立法主动权。2015年3月15日《立法法》修改实施后，所有设区的市都拥有了立法权。但这个立法权是有限定范围的，只可对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”制定地方性法规。我县做为市所辖的自治县，在今后立法上有可能与市发生交叉和矛盾。我们要严格界定和遵守法定立法权限，一如既往地行使好自治县立法权、维护好各方面自治权益。要调整思路，及早谋划，争取主动，稳中求进。

　　（三）强化对条例落实的监督，力求立法效益最大化。一是要进一步加强民族法律法规执法检查，深入贯彻《民族区域自治法》，把国家给予民族自治地方的各项优惠政策落到实处；二是对我县自治条例和单行条例中有关享受上级机关照顾的条款，要借助上级人大的监督如实兑现；三是要用好重大事项决定权和自治权中的行政变通权，弥补立法之不足，增强立法成效。

　　总之，今后我们要以习近平总书记系列重要讲话精神为指导，深入贯彻党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，认真履行宪法和法律赋予的职责，不断开创人大立法工作新局面，为自治县经济社会发展做出应有贡献。

吉林省前郭尔罗斯蒙古族自治县县情介绍

　　前郭尔罗斯蒙古族自治县（简称前郭县），是吉林省唯一的蒙古族自治县。幅员6980平方公里，辖8个镇，14个乡，16个国有农林牧渔场、233个村，户籍人口60万。有蒙古、汉、满、回、朝鲜等25个民族，其中蒙古族人口占11%。县城南距长春市147公里，北距哈尔滨市200公里，长白铁路南北贯穿全境，大广、珲乌高速公路交汇。投资11.5亿元的松原查干湖机场项目已正式启动建设。自治县自然资源丰富，已探明石油储量3.2亿吨，天然气储量1000亿立方米。有全国十大淡水湖之一的查干湖，总面积500平方公里，现有耕地340万亩，草原270万亩，年产优质牧草18万吨，是国家级草原建设基地县、良种细毛羊生产基地县。《民族区域自治法》颁布实施以来，我县始终牢牢把握“共同团结奋斗、共同繁荣发展”的民族工作主题，不断加快科学发展进程，县域经济综合实力持续增强。近年来，我们本着“承前启后、改革创新、转型发展、稳中求进”工作思路，努力寻求符合我县实际的发展路径，自治县经济社会实现平稳较快发展。2015年，全县地区生产总值实现359.8亿元，固定资产投资完成255.4亿元，社会消费品零售总额实现153.3亿元，地方级财政收入实现10.9亿元。坚持把工业作为民族经济发展的支柱，境内有中石油吉林油田分公司、中国大唐集团长山热电厂、中石化东北油气分公司等5户中直企业，规模以上工业企业125户，产值达到380亿元。坚持把现代农业作为民族经济发展的基础，重点发展优质玉米、水稻、棚膜瓜菜等高效作物，大力发展奶牛、肉羊、肉鸡等养殖业。粮食产量达到340万吨，位居全省第六位，被农业部评为“国家现代农业示范区”，荣获“全国粮食生产先进单位”称号。坚持把服务业作为民族经济发展的新动力，近年来，累计投资8.5亿元，建设了妙因寺、渔猎文化博物馆等旅游景观。成功举办了二十三届“查干湖蒙古族民俗旅游节”和“查干湖冰雪渔猎文化旅游节”，查干湖已发展成为国家4A级旅游景区、国家级水利风景名胜区和国家级自然保护区，查干湖冬捕奇观成为“吉林八景”之一，并创造了传统方式单网冰下捕捞量最大的吉尼斯世界纪录。近年来，全县累计接待游客突破1000万人次，实现旅游经济综合收入近100亿元。我县连续多年荣获中国最具投资潜力、最具区域带动力和中小城市科学发展三个百强县称号。被国家民委授予“全国民族自治县（旗）科学发展示范县”荣誉称号，并连续六次被评为“全国民族团结进步模范自治县”。

吉林省前郭尔罗斯蒙古族自治县基本情况统计表

全国部分少数民族自治县（旗）

人大工作联席会第十四次会议材料

贯彻实施自治条例的几点做法

吉林省伊通满族自治县人大常委会

（2016年6月14日）

　　伊通满族自治县于1988年8月30日经国务院批准设立的，地处吉林省中南部、长白山余脉向松辽平原过渡的丘陵地带，是吉林省唯一的满族自治县。全县面积2523平方公里。下辖15个乡镇和4个街道办事处，187个行政村，全县总人口48.95万，有满、汉、回、朝等14个民族，其中满族人口18.6万，占人口38.7%。

　　我们伊通满族自治县成立近30年以来，认真贯彻落实全国立法工作会议精神，不断加快民族地方立法步伐，注重提高立法质量和发挥立法作用，把立法工作重点放在制定和修改《伊通满族自治县自治条例》上，到目前为止，我们先后制定和修改了自治条例和两部单行条例。下面就我们贯彻实施民族自治条例的基本情况和基本做法向与会的各位领导汇报如下：

　　一、积极修改自治条例，充分发挥民族地方立法作用

　　我们县的自治条例是1992年制定并开始实施的。多年来贯彻实施自治条例，对保障自治县自治权利，促进经济文化和社会各项事业的发展发挥了重要作用。由于深化改革，扩大开放和现代化建设的深入发展，社会主义市场经济的逐步完善，特别是宪法和民族区域自治法修改后，自治条例的有些内容已经不适应变化了的新形势，亟需作出相应的修改。另外，国家实施西部大开发和振兴东北老工业基地战略，2005年中央召开民族工作会议和《国务院实施<民族区域自治法>若干规定》颁布实施，也都需要在自治条例中加以补充和完善。为此，我们从2002年开始进行修改自治条例工作。几年来，在县委的领导下，在省人大及其民侨外委的指导下，在各级组织的大力支持下，县人大常委会认真组织开展修改自治条例工作。县委、县人大多次召开修改自治条例工作会议进行研究，对涉及到与上级有关部门沟通协调的内容进行安排部署。经过全县上下几年的共同努力工作，2008年12月18日县五届人大三次会议通过后，报省人大常委会审批。修改后的自治条例仍然是8章73条，其中保持不变的9条，合并4条，删除9条，新增13条，修改后的自治条例补充了一些实质性内容和更新了一些表达方式。修改的主要内容：一是在经济建设财政金融管理方面，增加了“自治县国民经济和社会发展计划由省单列，自治县财政计划由省单列，自治县林业计划、财务由省单列，加大各级财政资金投入治理保护好伊通河”的内容等。二是在自治县的自治机关章节里边增加了“自治条例和单行条例可以依法对法律行政法规的规定作出变通规定”等。三是在社会事业方面，专门作出了“自治县的社会保险基金不足部分，需上级国家机关调剂的，报请上级国家机关调剂”的规定。我们感到，修改后的自治条例更加符合我县实际，更加有利于党和国家对民族自治地方扶持照顾政策的落实，对自治地方政治、经济、文化和社会各项事业快速发展具有很强的法律保障和促进作用。

　　二、召开自治条例发布会，认真贯彻实施自治条例

　　我们修改的自治条例于2009年3月27日经省十一届人大常委会第十次会议批准后，县里非常重视，县委、县人大、县政府的主要领导对贯彻实施自治条例工作进行了认真研究部署，县委组织召开了自治条例发布会，会议要求县直各部门、各乡镇、各级干部和广大人民群众，要把贯彻实施自治条例作为全县长期并且十分重要的工作任务。一是要高度重视自治条例的贯彻实施工作。要以科学发展观为统领，增强法制意识、民族自治意识，充分利用自治条例加强本区域各项事业的管理，充分利用自治条例中规定的优惠政策，争取上级国家机关的扶持，促进自治县经济文化快速发展，社会和谐进步。二是广泛开展学习宣传活动，认真学习和宣传条例的基本内容，增强贯彻落实条例重要性的认识。三是县人大常委会把贯彻实施自治条例情况作为执法检查的一项重要内容，开展监督工作，推进自治条例在全县更好地贯彻实施。四是县政府专门下发了文件，要求各部门做好自治条例的贯彻落实工作。

　　三、广泛开展宣传教育活动，不断增强贯彻实施自治条例的责任感和紧迫性

　　为了深入贯彻实施自治条例，我们狠抓了宣传教育活动。组织县直各部门、各乡镇利用各种宣传工具，召开各级各类会议，深入广泛宣传自治条例。通过印发学习宣传单、出板报画廊、张贴宣传标语、悬挂过街横幅、在电台电视台开办专题节目、在四平日报上设立专版，营造良好的学习宣传氛围。同时，把学习贯彻自治条例工作纳入了干部培训计划，利用县委党校举办县管干部、县管后备干部以及部分机关干部和部分党员参加的培训班，对贯彻自治条例进行分批培训。提高各级干部和广大党员群众对贯彻实施自治条例的思想认识。一是提高对制定实施自治条例重大意义的认识，不断增强民族自治意识。二是掌握自治条例的基本内容，理解基本精神。三是增强贯彻落实自治条例的责任感和紧迫性。

　　多年来，由于各级组织高度重视地方立法工作，使民族自治条例得到了很好贯彻实施，并取得了明显成效。

　　一是县域经济实力明显增强。2015年，全县生产总值实现167.25亿元，全年一般预算全口径财政收入和地方级财政收入实现69100万元和46800万元。城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入达到20500元和10000元。

   二是产业开发成效显著。2015年，全县工业经济速度效益同步增长，全县规模以上工业企业产值和增加值分别实现130亿元和54.6亿元。民营经济主营业务收入实现347亿元，同比增长10%；实缴税金4.1亿元，同比增长5.6%；粮食总产值达30亿元。我县已被农业部确定为全国产量大县、测土配方施肥标志性示范县，在国内首创测土配方施肥手机信息服务系统，获全国农牧渔业丰收一等奖，并在全国推广。被农业部确定为信息进村入户示范县，被财政部、商务部评为全国电子商务进农村示范县。

三是基础设施建设稳步推进。近几年来，全县切实加大了基础设施建设的力度，加快了以公路建设和城市改造为重点的基础设施建设的步伐，长白、长辽、长梅和环长春高速公路穿境而过，辽长铁路伊通段建成通车。长伊中线一级路建成后，伊通接受环长春经济圈辐射能力将进一步增强。伊通是长春的南大门，是吉林省中南部4个地区、16个市（县）通往省城的必经之地。

　　四是社会各项事业较快发展。2015年，全县农民人均纯收入10000元，比上年增长9.8%；城镇居民人均可支配2.05万元，增长9.7%。民族教育投入加大，改革稳步推进，质量明显提高，一批品学兼优的民族学生进入国内外大中专院校深造。民族宗教事务管理全面加强，满语教学逐步推开，全县25所中心校级小学都开设了满语课程，并纳入了校本教学计划。卫生和医疗事业不断发展，城镇居民基本医疗保险参保率达到95%以上，新型农村合作医疗参合率达到90%以上，还有广播电视通讯等其他各项社会事业也都有了较快的发展。

　　以上是我们贯彻实施民族自治条例的一些基本情况，如有不妥之处，请各位领导批评指正。

吉林省伊通满族自治县情况简介

　　伊通满族自治县位于吉林省中部，1988年8月30日，经国务院批准，撤销伊通县，设立伊通满族自治县，隶属四平市。县城距省会长春市48公里。全境东西长76公里，南北宽66公里，幅员面积2523平方公里。辖12镇、3乡和4个街道办事处。全县人口48.95万，共有14个民族，其中满族人口18.6万，占总人口38.7%。

　　2015年，全县生产总值实现167.25亿元，一般预算全口径财政收入和地方级财政收入实现69100万元和46800万元。城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入达到20500元和10000元。

　　伊通农业基础稳固。伊通是农业县，是全国商品粮生产基地，全县耕地面积129599公顷，占幅员面积的51.3%。农业人口人均占有耕地0.33公顷。2015年全县农业总产值实现54.6亿元，粮食总产达到150万吨，实现“十一连丰”， 被国家授予粮食生产先进县、农技推广示范县和测土配方施肥标志性示范县。

　　伊通生态环境优美。伊通地处长白山余脉向松辽平原过渡的丘陵地带。东南部和西北部分属吉林哈达岭余脉和大黑山脉，多为连绵起伏的低山丘陵，占全县总面积的60.8%。全县有林地82888公顷，森林覆盖率为 27.7%。全县有河流 128条，伊通河贯穿县城。全县有中型水库4座，有小（二）型水库21座。在伊通火山群中，有7 座火山分布似北斗七星（大熊星座）形状，得名“七星山”，故有“七星宝地”、“七星落地”之称。1992年10月27日，国务院批准伊通火山群为国家级自然保护区

　　伊通矿产资源丰富。伊通境内金属、非金属矿藏均有储藏。已发现的有金、银、铜、铁、铅、锌、硫铁、硅石、萤石、石灰石、麦饭石、硅灰石、玄武岩、膨润土、高岭土、粘土、煤、石油、天然气、矿泉水等30余种，矿产地200余处。石油天然气资源丰富，伊通盆地勘探潜力为石油5.3亿吨、天然气1000亿方以上。

伊通交通区位优越。县城距省会长春市区仅48公里，只需30分钟车程。长白、长辽、长梅和环长春高速公路穿境而过，辽长铁路伊通段建成通车。长伊中线一级路建成后，伊通接受环长春经济圈辐射能力将进一步增强。伊通是长春的南大门，是吉林省中南部4个地区、16个市（县）通往省城的必经之地。

　　伊通历史文化悠久。是满族重要发祥地之一，古称伊敦，又称伊屯，意为宏大、汹涌之河。康熙、乾隆二帝曾巡幸于此，对山川风物赞誉有加。伊通是吉林省旅游发展重点县。伊通火山群是国家级自然景观保护区，牧情谷风景区和满族博物馆是国家4A级风景区，“伊通珍珠球”和“伊通萨满文化遗存”被列入省级非物质文化遗产保护名录。

吉林省伊通满族自治县基本情况统计表

全国部分少数民族自治县（旗）

人大工作联席会第十四次会议材料

坚持人民主体地位  切实提高民族立法质量

辽宁省阜新蒙古族自治县人大常委会

（2016年6月14日）

　　党的十八届四中全会指出，全面推进依法治国，必须坚持人民主体地位。历史是人民创造的，人民是创造历史的主体和实践者。全会还提出，法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。

　　阜新蒙古族自治县人大常委会高度重视立法工作，充分行使《民族区域自治法》赋予民族自治地方的立法权，依照推动经济发展、促进社会稳定、强化依法治县为立法宗旨，根据实际县情为立法特点，在新的发展阶段，全面落实依法治国基本方略，认识我国法治建设的新特点、新要求，坚持科学立法、民主立法，提高立法质量，完善立法程序，改进立法技术，优化立法结构，切实提高立法质量。

    一、立法工作回顾

　　自上个世纪八十年代以来，县人大及其常委会始终把民族立法作为主导工作来抓，以坚持人民主体地位，切实提高民族立法质量为重点，结合当地民族特点和规范社会行为的实际需要，先后修定了《自治条例》、《蒙古族文化工作条例》、《矿产资源管理条例》、《森林保护条例》、《蒙古语文工作条例》、《土地管理条例》、《蒙医药管理条例》、《蒙古族教育条例》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《<辽宁省人口与计划生育条例>的变通规定》等条例12件，其中制定10件，修改2件。其数量和质量在我省民族自治县中位居前列。这些条例的颁布实施，为依法治县提供了法律依据，为自治县经济建设和社会各项事业的发展提供了法律保障。特别是《阜新蒙古族自治县实施<辽宁省人口与计划生育条例>的变通规定》的批准实施，标志着我县人民代表大会及其常委会准确的掌握运用变通权，从实际出发，灵活运用立法权，维护了自治地方人民群众的合法权益。

　　县第十五届人民代表大会及其常委会也十分注重法制建设，按照党的十八届四中全会提出的“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的要求，提出了内容很多，涉及面较广的立法案。其中，针对我县旅游事业状况、管理现状、未来发展趋势等问题，提出立法要求；根据人们对古树名木的存在价值缺乏认识、保护意识薄弱、自然损害和人为破坏等事实存在的情况，提出了立法保护的议案；根据我县城市规模不断扩大，人口逐渐增多，与居民安居乐业紧密相关的物业管理与服务工作凸显重要，物业管理工作亟须步入法制化轨道的需要，提出了物业管理的立法案。常委会按照届中立法能量，把上述三项立法案均已纳入立法规划，正在有计划、分步骤的开展工作。目前，已编制完成了《阜新蒙古族自治县古树名木保护管理条例》、《阜新蒙古族自治县城区物业管理条例》和《阜新蒙古族自治县旅游管理条例》，这三部条例现已报请省人大常委会，等待批准。

    二、立法工作的做法

　　民族立法工作是民族区域自治的主要表现形式，是在国家法律约束下制定地方性法规，为规范社会行为，提供法律依据的过程。自治地方的立法工作以依法治理为宗旨，遵循从实际出发、突出民族特点、民主立法为立法原则，以《立法法》为依据，开展立法工作，其主要做法：

    (一)坚持人民主体地位，注重民众的立法要求。立法工作既要维护统治阶级的意志，更要适应广大民众的意愿，两者必须有机结合，立法要顾及社会整体利益，适应时代需要，立足当前，兼顾长远。我县人大常委会在闭会期间，深入基层，广泛征求人大代表和社会各界人民群众对立法工作的意见和建议，掌握立法主导内容。在会议期间，尊重代表提出的立法议案，坚持立足县情、急用先立、便于执行的原则制定立法规划，并由立法工作委员会付诸实施，使立法工作在常委会授权下，有组织、有目标、有计划、按程序开展工作。

    (二)坚持立法先行，加强立法工作的领导。党的十八届四中全会强调，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。单行条例立法虽然内容单一，但涉及相关法律法规内容较多，关联实质性问题广泛，牵涉到当事人的责、权、利分配尺度公道，因此，加强立法工作的领导是十分必要的。自治县人大常委会按照人民代表提出的立法案，一经确认立法规划后，始终坚持对立法工作的领导，按照立法个案分别组建立法领导小组，组长由常委会主任担任，分管副主任担任副组长，并主持立法日常工作。以人大立法工作委员会为主，抽调掌握县情、熟悉法律知识、有实践经验、有文字写作能力的同志组织条例起草、修改、论证工作。

    （三）提高立法质量，增强法律、法规的可行性和可操作性。一部法律、法规的立法质量在于它的可行性和可操作性，其表现在于立法内容是否切合实际，符合民众需求，是否民主和公平、公正。县人大常委会在立法过程中，依据立法案纳入立法规划，组建起草班子，开展社会调查，广泛收集相关资料，起草条例文本，利用媒体征求社会各阶层意见，召开相关部门座谈，专家论证，征求县级领导意见，和省市相关部门协调，同省人大民桥外委对接，人大常委会两次审议，提交人民代表大会通过。因此，通过这样严格的立法程序所产生的一部法规都具有较高的质量保证和可行性与可操作性。

    （四）加强立法中的借鉴与协调，改进立法技术，优化立法结构。一是立法工作要借鉴外地经验，要走出去、引进来。走出去就是要学习外地立法经验，引进来就是借鉴别人的东西，互通有无，取长补短，避免闭门造车走弯路。二是立法工作要注重协调。立法协调是立法工作的重要组成部分，由于立法内容涉及到很多职能部门法规、规章不偶合，甚至和部门内部规定相抵触。解决这些问题就必须加强立法前协调工作，必要时对部门的规章采取变通手段。三是做好同省人大的立法对接。民族立法离不开与省人大民桥外委的对接工作，立法内容与上位法的重叠问题、条款的法理运用、文字的严密程度、标点符号的准确性、处罚尺度、法律依据都要通过对接来确认。因此，县人大常委会积极同省人大民桥外委沟通，得到技术层面上的指导。

    通过采取以上各项措施，进一步充实和完善了我县地方性法律、法规体系，为推进依法治县、依法强县，促进自治县经济社会协调发展提供了有力的法制保障。

辽宁省阜新蒙古族自治县县情简介

    阜新蒙古族自治县位于辽宁省西北部，东与黑山县、新民市接壤；西与北票县毗邻；南与义县、北宁市相连；北靠内蒙古库伦旗、奈曼旗。总面积6246.2平方公里，现辖35个乡镇。总人口74万，其中蒙古族人口15万，占全县总人口的20.6%。

    阜蒙县自然资源丰富。已探明储量的矿产资源有39种，黄金、煤炭、铁矿石储量较大，萤石储量居全省首位，玛瑙产销量占全国一半。全县风电装机容量突破百万千瓦。地热资源含15种微量元素，被业内认定为“泉中极品、实属罕见”。

　　阜蒙县区位优势明显。县境内阜锦、阜朝、阜盘、沈彰、盘奈、长深高速交织成网，四通八达；巴新铁路连通蒙古国，直达俄罗斯；京沈客运专建成后，半小时到省，两小时抵京即将变为现实。阜蒙县距锦州港120公里，距沈阳桃仙国际机场210公里，客运通道、出海通道、国际通道俱备，已经成为全国重要的交通枢纽、辽西蒙东地区重要的交通节点。

　　阜蒙县农业基础稳固。全县耕地面积478万亩，人均耕地6.6亩，年产粮36亿斤以上，是全国重要的商品粮生产基地县之一。全县有林地面积301.5万亩，森林蓄积量550万立方米，森林覆被率达32.3%。

阜蒙县产业基础雄厚。有冶金、化工、轻工等20多个行业。食品及农产品加工、氟化工、铸造、玛瑙、新能源“五个产业集群”发展势头强劲。大鹰水泥、三沟酒业等县域重点骨干企业运行良好。伊利、中国华能等一批世界500强和国内百强企业纷纷落户。建县以来最大的单体项目远东铜业进展顺利，全部投产后将成为带动全县经济发展的重要引擎。

　　阜蒙县服务业发展充满活力。京都国际广场城市综合体、义乌小商品城等相继落户。享有盛誉的瑞应寺，被称为东北最大的藏传佛教文化中心；塔营子镇被确认为武当鼻祖张三丰故里；海棠山被誉为“东方第一大景观”，正在全力打造“中国北方文化名山”；关山旗敖包堪称敖包相会的佳境。十家子玛瑙产业基地、东梁温泉旅游度假区晋升为省级现代服务业集聚区。

　　阜蒙县民族文化事业蓬勃发展。具有民族特色的蒙医蒙药，蕴含丰富的哲学思想和人文精神，疗效享誉海内外。民族民间文艺多次走上国内国际舞台。全县非物质文化遗产达721项，蒙古族乌力格尔、阜新东蒙短调民歌、蒙古勒津血衰症疗法被列入国家级非物质文化遗产保护名录。

　　在历届县委、政府以及广大干部群众的共同努力下，阜蒙县不断取得“提速升位、跨越发展”的新胜利。面对新形势、新任务，全县上下正在以昂扬的斗志，务实的作风，扎实的举措，主动适应新常态，把握发展新机遇，培育发展新亮点，实现发展新突破，为建设活力迸发的一流民族自治县而不懈奋斗。

辽宁省阜新蒙古族自治县基本情况统计表

　　全国部分少数民族自治县（旗）

　　人大工作联席会第十四次会议材料

加强民族立法工作  推动地方经济健康发展

辽宁省新宾满族自治县人大常委会

（2016年6月14日）

　　民族自治地方立法，是我国立法体制的重要组成部分，是宪法、民族区域自治法和立法法赋予民族自治地方的一项重要权利，也是民族自治地方经济社会健康发展的法律保障。做好民族自治县的立法工作，推动地方经济社会健康发展，是自治县人大及其常委会的一项重要工作和神圣使命。新宾满族自治县人大常委会十分重视民族自治地方的立法工作，几年来，在省、市人大民侨外委和省人大立法处的指导协调和帮助下，在县委的正确领导下，以推动县域经济发展、社会稳定为中心，以贯彻落实党和国家的民族政策、维护民族团结为己任，认真行使立法权，积极开展民族自治地方立法工作。根据自治县经济社会发展的需要，针对各项工作、各个领域、各个行业需要立法规范的特殊问题和具体情况制定出一系列具有民族特点，具有针对性和实效性的地方法规。先后颁布实施了自治条例1部、单行条例7部。修订自治条例1部，修订单行条例1部。这些条例涵盖了社会政治经济、土地管理、文物保护、县城市容和环境卫生、河道管理、林业管理、畜禽养殖污染防治、矿产资源管理等领域。这些条例的颁布实施，为全县依法行使自治权，自主管理地方事务，加快地方经济快速发展，维护社会和谐稳定提供了有力地法律保障。

　　一、围绕自治县经济发展大局，科学编制立法规划，慎重确定立法项目

　　确定立法项目是立法活动的起步。科学确定立法项目是立法规划的主要和关键内容，更是立法的关键环节，也是确保法律质量的前提和基础。县人大常委会于2012年编制了新一届人大常委会的五年立法规划，围绕自治县经济社会发展大局，责成政府法制办根据政府各有关部门提出的意见和建议，向县人大常委会提出立法建议项目，自治县人大常委会对提出的立法建议项目经过反复调查、论证等审查过程后，坚持突出自治县特点的原则、必需和可能的原则以及法制统一的原则最后确定立法项目。在确定立法项目的基础上制定立法规划。立法规划包括立法项目的安排、落实立法计划的措施和立法计划的说明等内容。

　　在每年人代会前，还需要根据形势发展变化和实际情况，对部分立法项目适时进行变更、调整。

　　二、严格遵循立法程序，努力提高立法质量，为自治县经济发展保驾护航

　　确定了立法项目，编制了立法规划后，就进入了立法规划的实施阶段，也就是条例的制定阶段。在条例的制定阶段，我们严格遵循立法程序。一是建立条例的起草机构。充分发挥人大常委会在民族自治立法中的主导作用，采取多种形式，在条例所涉及的政府相关部门中精选综合素质高、专业技能精的人员、政府法制办副主任以及人大常委会专门委员会的人员组成立法小组，由人大常委会副主任任组长。二是调查研究和学习相关法律。全面掌握条例所要规范的领域的实际情况，以使条例所设置的规定有针对性和可操作性。学习和掌握民族区域自治法等上位法和其他相关法律法规的内容和基本原则。以防止重复立法，避免内容上越权，同时正确运用法律依据，正确设定处罚条款，保证法律的统一性，保障民族自治地方的合法权益。三是广泛征求意见。在立法过程中，通过发信函、分别召开县直人大代表、乡镇人大代表、政协委员、老干部、老专家及社会各界不同层面的座谈会等多种形式广泛征求社会各界的意见和建议，真正做到集思广益，充分体现广大群众的共同意愿。四是加强与相关部门的沟通协调。包括自治县内各党委、政府各部门之间的沟通协调，与市人大民侨外委沟通，由市人大民侨外委请相关专家和市政府相关部门，召开论证会；与省人大民侨外委沟通，由省人大民侨外委与省政府相关部门协调。提出了很多很好的意见，对《自治条例》的修改，起了关键作用；按立法程序作好条例的报批、公布和备案工作。在条例经过县人民代表大会通过和省人大常委会批准后，我们严格按照省人大常委会的有关规定提供报批和备案的相关材料。至此，一个条例的整个立法过程就圆满结束了，一个高质量的地方立法的出台为自治县经济发展社会和谐稳定提供了有力的司法保障。

　　三、注重立法实效推动自治县经济健康发展

　　立法是为了用法，最终目的是为了使法律在实践中生效。我们每年都组织部分县人大常委及省、市、县人大代表通过实地视察、召开座谈会、听取汇报等多种形式开展“三查”活动，进一步了解我县贯彻落实条例的情况，发现在具体实施过程中遇到的困难和问题，积极探索解决的办法，并通过省、市人大同上级相关部门沟通协调，争取得到上级部门的关注与支持，为加快我县经济社会发展创造有利条件。

　　（一）几年来我们连续对《新宾满族自治县县城市容和环境卫生管理条例》的贯彻执行情况进行执法检查，向政府职能部门提出了很好的整改意见和建议，通过整改取得了很好的效果。一是使我县县城市容和环境卫生从根本上得到改观。依据《条例》规定，执法局每年都开展数次集中整治活动，并取得了显著的成绩。以上各类影响市容环境卫生的违规行为逐渐减少并被取缔，大大提高了经营者的法律意识，文明意识，县城市容和环境卫生从根本上改观。目前，我县县城主要街路两侧及重点区域的各类违规行为基本上取缔了，县城环境卫生总体上保持了整洁有序的状态。

　　二是违章建筑行为得到有效遏制，逐年减少。根据《条例》第五条有关城镇规划方面的法规条文，执法部门严格执法对已经发生的违章建筑，要求其限期自行拆除，否则依法强制拆除；对新发生的违章建筑立即制止将其控制在萌芽状态。几年来共解决历史遗留及新发生的违章建筑1千余起。经过治理，教育了违规居民，维护了法律的尊严和规划的原貌，违章建筑行为逐年减少，为打造新型城镇建设做出了突出贡献。

　　三是根据县委、县政府的总体规划要求，在对县城各小区硬化、绿化、亮化的改造过程中，在部门负责各小区改造前期的拆迁任务时，依据《条例》对各小区有碍改造的各类违规建筑物及各类杂物进行清理，为小区的下步改造工作奠定坚实基础,加快了我县小城镇建设的整体步伐。

　　（二）《新宾满族自治县矿产资源管理条例》的实施，有效制止了矿产资源开采中的混乱局面，在保护生态环境、强化安全生产、促进资源合理保护、开发和利用、增加税收等方面发挥了重要作用，有效促进了自治县经济健康发展。

　　《条例》第十二条规定：“自治县设立矿产品检查站，检查核实矿产品准销、准运证件和税费票据。”依据该条款规定，我县于2010年8月1日成立了矿产资源统一管理办公室。具体职责是成立矿产品检查站，对县内矿产品运输进行检查，并实行计量征收税费工作。在全县县域出口共20处，建立计量检查站5个、监控检查站9个、监控点8处、监控大厅1个，成立了稽查队。检查站成立当年（2010年8-12月）完成资源税税收2314万元、所得税746万元，合计税收3060万元；2011年完成资源税税收5480万元、所得税3680万元，合计税收9160万元；2012年1-7月份完成资源税税收4557万元、所得税2184万元，合计税收6741万元；而检查站成立之前2008年1-7月完成资源税税收1023万元、所得税386万元，合计税收1409万元；2009年完成资源税税收520万元、所得税35万元，合计税收555万元；还查获非法无手续运输矿产品罚没430万元。检查站的设立不但增加了自治县的税收，还从运销渠道对非法采矿起到一定的遏制作用，促进我县经济社会较好较快发展。

　　（三）1997年制定实施的《新宾满族自治县林业管理条例》，经过八年的司法实践，于2005年又进行了重新修订。修订版实施以来，有效地指导了林业行政执法机关的执法程序和执法行为，严厉打击了涉林犯罪活动。我县林业行政执法机关共查处各种类涉林案件1393起，共收缴罚没涉林资金2400万元。条例为我县集体林权制度改革、推进现代林业建设、发展和扶持林业产业、增加农民收入、改善生态环境、确保森林资源安全提供了有力地司法保障。

　　（四）《新宾满族自治县清永陵保护管理条例》的实施，为清永陵成功申报世界文化遗产提供了及时、必要的法律支持和保证，也为清永陵申遗成功后的保护和管理提供了法律依据。依据该条例，可以依法处理清永陵建控地带内违章问题以及一些村民私自偷偷摸摸的在风景林中乱砍滥伐、擅自捕猎放牧或者在文物和保护设施上设置张贴广告、违反捕猎野生动物和放牧、取土修建墓地等行为。目前，已经罚款处理的共有六户，经县政府批准拆除的建筑一座，罚款处理三户。对清永陵保护起到了极其重要的作用。

　　（五）由于出台了操作性很强的《新宾满族自治县河道管理条例》，新宾县河道管理方面有了更为精确的法律准绳，使行政执法部门在河道管理和行政执法过程中更为得心应手。条例明确了各乡镇水利站行使河道管理的职能，明确规定了新宾县行政区域内的苏子河、太子河、富尔江和浑河干流以及其它支流的管理范围，规定了水利工程保护范围，规定了河道管理、小流域管理、河道采砂以及护堤、护岸林采伐更新等行政执法中的相应执法依据和标准。几年来，通过执行《新宾满族自治县河道管理条例》，我们查处河道违法案件53件，调解河道纠纷40多起，很好的维护了河道管理的正常秩序。

　　（六）《新宾满族自治县畜禽养殖污染防治管理条例》的实施填补了对规模以下养殖场的污染防治工作管理的空白，使该项工作有法可依。乡镇人民政府、村民委员会也依据该条例协调解决了一些畜禽养殖污染纠纷，维护了地方社会和谐稳定。促进了全县畜牧业生产方式的转变，推动了畜禽养殖的产业化、规模化建设，优化了畜禽养殖环境，实现了畜禽养殖废弃物的资源化、无害化，提高了畜禽养殖废弃物的资源利用率，减少了污染排放，改善了农村环境卫生。同时也为保护水源地、建设生态文明，保障下游居民饮用水水质安全，实现经济建设和环境保护协调发展提供了法律保障。

　　总之，做好民族立法工作，对于坚持中国特色社会主义道路，对于民族关系更加和谐，对于民族地区繁荣发展都具有重大的意义。今后一个时期，新宾的民族立法工作将在县委的正确领导下，在上级人大的有力指导和支持下，进一步解放思想，总结经验，扎实工作，努力开创新宾人大民族立法工作新局面，为实现全面建成小康社会和构建和谐社会的宏伟目标作出新的贡献。　 　 

辽宁省新宾满族自治县情简介

　　新宾满族自治县位于辽宁东部山区，全县国土总面积4285平方公里，下辖15个乡镇，181个行政村，14个国有林场。总人口30.1万，其中满族人口占80%以上。1985年经国务院批准成立全国第一批满族自治县。

　　生态新宾，物华天宝。素有“辽宁立体资源宝库”之称。全县森林总面积470万亩，林木蓄积量2800万立方米，覆被率73.2%，均居辽宁省前列，拥有猴石、和睦、岗山3座国家级森林公园，是全国首批生态建设示范县。水资源充沛，是辽宁中部城市群重要的水源涵养地，每年为下游提供优质水14亿立方米。矿产资源丰富。有铁、钼、煤炭、石灰石等矿藏40余种，特别是石灰石资源，储量巨大。农特产品品质优异，是“中国林蛙、辽细辛、辽五味之乡”，全国食用菌生产重点县。

　　启运新宾，满族故里。新宾是清王朝的发祥地，满族人民的情感家园。就在这里，女真族再度崛起，努尔哈赤率领八旗健儿金戈铁马踏上启运征程，实现了多民族的统一，奠定了幅原辽阔的中华大版图，传承了华夏文明，为中华民族做出了杰出贡献，从而成就了一代王朝的丰功伟业。伴随着满族的勃兴，这里留下了230多处清前史迹，世界文化遗产清永陵、清代第一都城赫图阿拉城都见证了满族的历史与文明。

　　实力新宾，发展迅猛。产业集群从无到有，现代焊接、特种材料、钙化物和木制品加工4个园区初具规模，成为拉动经济发展的新引擎。现代农业扎实推进，“一业为主、多业并举”，逐步走出一条由传统农业向现代农业发展的新路子。文化旅游稳步发展，厚重的历史文化和优美的生态环境，吸引旅游人数逐年攀升，凭借“满族风情美”，荣登“2014中国最美县”榜单。

　　现代新宾，设施完善。城镇开发建设全域推进，被评为全国小城镇建设示范县。高速公路贯穿东西，等级公路四通八达，村村通工程覆盖全县。中小流域得到妥善治理，农田水利保障能力逐年提高，安全饮水惠及所有村屯，先后24次夺得“大禹杯”。通讯网络、有线电视覆盖城乡，荣获全国文化建设“村村通”工程先进单位称号。

　　和谐新宾，团结共进。医疗卫生服务体系日益健全，基本药物制度改革普惠城乡群众。教育布局更加科学，资源配置更加优化，办学条件和教育水平大幅提升，先后被评为全国科技进步、幼教、体育工作先进县。社会保障体系不断完善，“五险”覆盖面达85%以上，城乡低保实现应保尽保，社会大局和谐稳定，15次荣获全省平安县称号。平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系不断巩固，被评为全国民族团结进步模范集体。

全国部分少数民族自治县（旗）

人大工作联席会第十四次会议材料

创新思路  提高立法质量

立足特色  增强立法实效

辽宁省桓仁满族自治县人大常委会

（2016年6月14日）

　　我国宪法赋予民族自治地方人民代表大会立法权,这是民族区域自治制度的具体体现,也是对这一基本政治制度的有力保障。多年来,桓仁满族自治县人民代表大会及其常务委员会始终坚持围绕全县发展大局和经济建设中心，注重加强党的领导与民族立法工作，贯彻执行法律、政策与解决地方实际问题相结合，不断加大民族立法工作力度,提高立法质量,取得了较好的立法成效。现将我县民族立法工作情况汇报如下：

    一、基本情况

　　桓仁满族自治县县域总面积 3547平方公里，辖1个开发区、12个乡镇、1个街道办事处、1个国有农场，共计103个行政村、21个社区，总人口31.9万人，是一个以满族为主，14个民族聚居地，少数民族占全县总人口的55.7%，其中满族人口占53.1%。2015年，我县地区生产总值实现172.7亿元，同比增长52%；公共财政预算收入完成5亿元，同比增长41.8%，固定资产投资完成93.5亿元，同比增长78.4%；城镇居民人均可支配收入实现13950元，同比增长84.4%。

　　桓仁满族自治县自1989年成立以来，根据地方特色和发展实际，积极行使《宪法》和《民族区域自治法》赋予的民族立法权，先后制定、修改和颁布了《桓仁满族自治县自治条例》、《封山育林管理条例》、《野生药用植物保护条例》、《水库渔业资源保护管理条例》、《县城市容管理条例》、《五女山山城保护条例》、《旅游条例》、《冰葡萄酒管理条例》和《矿产资源管理条例》共1部自治条例和8部单行条例。目前，正研究制定《县城物业管理条例》。这些条例的制定和实施，为我县创新做好民族立法工作积累了大量的实践经验，有力推动了我县经济发展和社会进步，促进了全县政治稳定和经济繁荣。

　　二、民族地方立法主要做法

    我县民族立法工作主要有四个特点，“一是力度大、二是质量高、三是执行好、四是效果实”。

　　（一）立足县情，加大立法力度

我县在民族立法工作中，以“三个到位”为重点，加大立法力度。一是规划计划到位，县人大常委会紧紧围绕县域经济和社会发展的需求，注重实效，重点在保障民生、推动地方经济发展和城市建设管理等方面选题立项，在充分调研的基础上，制定“五年立法规划”和年度立法计划，目前，桓仁满族自治县先后制定了《2008-2012年立法规划》和《2013-2017年立法规划》并得到省人大常委会的支持，为立法工作打下了坚实的基础。二是组织机构到位，我县实行人大主导立法，条例制定前，人大常委会首先成立领导小组，下设调研组和材料组，从民族侨务外事工作委员会、人大法制专门委员会、政府法制办及聘请法律专家组成强大调研和写作队伍，为条例制定打下坚实的组织基础，实现了第三方立法，避免了部门条例制定的利益化问题。三是经费投入到位，我县财政平均每年安排5万元的专项经费用于开展民族立法工作，为立法工作提供了充足的经费保障。

　　（二）立足特色，提高立法质量

一是深入调研，根据立法选题，组织立法人员深入到乡（镇）、村和相关部门，有针对性的开展专题调研，收集资料，征求意见，预测颁布实施后可能出现的问题，有效防止立法风险。同时，学习借鉴外地经验和做法，取长补短，力求条例科学规范、实效管用。二是实行开门立法，通过发放征求意见函，利用微信、广播、电视、县报等多种形式，面向社会公开征集立法项目和法规草案，召开听证会、论证会，充分听取群众意见，例如我县制定实施的《旅游管理条例》，发放征求意见函5000余份，召开听证和论证会4次，征求意见240余条。三是加强沟通，在立法工作中，县人大常委会特别注重与县委和省、市人大常委会相关部门的沟通和联系，确保我县立法质量不断提高。

    （三）立足成果，强化立法实施

　　条例的贯彻执行是实现立法作用的关键环节。县人大常委会严格按照“有法必依、执法必严”的要求，大力加强条例的贯彻执行。一是深入开展宣传教育，将颁布实施的自治条例列入全县干部群众普法规划，先后举办培训班12期、印发学习手册1万多册，发放自治条例、单行条例等地方法规4000多份，并通过报刊、广播、电视等媒体进行宣传，为民族立法的实施创造了良好的舆论基础。二是有针对性的开展执法检查。县人大常委会组织市县代表定期开展条例学习和座谈会议，对照条例，查找条例执行中存在的问题，从中选出执法检查重点。2015年上半年，县人大常委会组织部分市县人大代表和机关干部召开了《县城市容管理条例》执行情况座谈会，确定了2个检查重点，一是小区管理问题；二是占道经营问题。随后，县人大常委会将这两个执法检查重点通知了相关执法部门，1个月后，通过实地视察和检查，这两个问题得到了很好的解决。三是积极开展立法回头看。县人大常委会对条例实施情况进行检查和开展调研时，积极开展“立法回头看”，充分掌握条例实施中的实际问题，以条例实施跟踪监督来促进立法工作。2012年，县人大常委会为进一步细化和完善《冰葡萄酒管理条例》，制定实施了《冰葡萄酒管理条例实施细则》，使《冰葡萄酒管理条例》更具操作性。2014年，通过开展立法回头看，发现2002年制定实施的《野生药用植物保护条例》不能适应新形势下林业经济发展的需要，通过法定程序废止了该条例。

    （四）立足发展，增强立法实效

　　我县“十二五”期间，确定了具有地方特色的三项核心工作，分别为“打造世界冰酒之都”、“中国休闲度假城”和“中国生态经济强县”。围绕这三项核心工作，县人大常委会有针对性的开展民族立法工作，逐步实现了“依法保护生态资源，依法规范城市建设，依法维护产业发展，依法管理社会事务”，民族立法工作取得显著成效。《县城市容管理条例》和《封山育林管理条例》的制定实施，使我县城市管理和生态建设逐步走向规范化和法制化，市民文明程度有较大提高，先后获得了“国家卫生县城”、“全国宜居宜业典范县”荣誉称号；《旅游条例》的制定实施，使我县的旅游产业得到了有效的保护和开发，并获得了“国家旅游强县”的殊荣；《冰葡萄酒管理条例》的制定实施，为我县冰葡萄酒品牌贴上了特有的法规标签，对我县冰葡萄酒的生产、经营行为进行有效的规范和保护，为打造“世界冰酒之都”提供坚实的法律保障。另外《冰葡萄酒管理条例》是目前我国为某个单一物种产品，通过民族地方立法形式进行规范的首部地方性法规，在我国民族地方立法中也是一种创新和尝试。《矿产资源管理条例》有效保护了我县丰富的自然资源，为我县经济社会持续健康发展起到了积极促进作用。

　　三、民族地方立法工作体会

    （一）做好民族立法工作，必须坚持党的领导。立法工作就是立法机关通过法定程序，把党的正确主张和人民的共同意志统一起来，使其变为国家的意志，成为人们共同遵守的行为规范。立法工作中，要不断加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序。民族地方立法，必须报县委讨论决定。条例制定和修改的重大问题由人大常委会党组向县委报告，从而保证了民族立法的正确方向。

　　（二）做好民族立法工作，必须坚持三个原则。一是坚持法制统一的原则。我们所制定的自治条例和单行条例，必须以宪法和法律为依据，做到不抵触，不违背，而是具体化、地方化；二是坚持立法与实际相结合的原则。既突出地方特色，又注重实效；三是坚持立法与经济发展相结合的原则。围绕经济发展中心确定民族立法工作方向，将经济和社会发展中具有实践性和前瞻性的政策以法的形式确定下来。

    （三）做好民族立法工作，必须坚持民主立法。党的“十八大”对党的群众路线教育实践活动提出了明确要求，因此，民族立法工作必须坚持走群众路线，只有深入调查研究，正确认识县情和民情，抓住本地区的基本特征，增强立法工作的民主性和透明度，做到开门立法，集中民智，广纳民意，才能有效地提高立法质量，才能使我们的立法工作真正体现人民的意志，切实维护人民的根本利益。

　　做好民族立法工作，是一项长期艰巨的任务，在新时期、新形势下，桓仁满族自治县民族立法工作与经济社会的发展和人民的期望还有一定差距，我们将不懈努力，开拓创新，积极探索立法工作的新形式、新方法，提高立法水平，适应社会发展需要，为实现全面建成小康社会的宏伟目标做出新的更大的贡献！

辽宁省桓仁满族自治县县情简介

　　桓仁位于辽宁东部，是典型的山区少数民族自治县。境内总面积3547平方公里。其中山林面积438万亩、耕地面积41万亩、水域面积39.8万亩，形成了“八山一水一分田”的自然地貌。全县总人口31.9万人，辖1个省级开发区、12个乡镇、1个街道办事处、103个行政村、21个社区。桓仁于1877年建县，1989年成立满族自治县。全县有满、汉、朝、蒙、回等14个民族，少数民族占全县总人口的55.7%，其中满族人口占53.2%。

　　桓仁生态环境良好、自然资源丰富、产业特色鲜明、城市秀美靓丽，是远近闻名的山水旅游城市和生态经济大县。在生态环境方面，拥有五个“辽宁之最”：即最高的山峰—佛顶山，海拔1367米；最大的水库—桓龙湖，水域面积100平方公里，库容34.6亿立方米；最好的森林覆盖率78.4%；最优的水质—地表水和地下水均达到二类水质标准；最佳的空气质量—每立方厘米负氧离子平均含量5000个。是辽宁省重要的水源地，更是国内少见的天然“氧吧”。在自然资源方面，拥有水资源总量54.6亿立方米，可开发水能利用率达94%，居全国领先水平；风能理论蕴藏量50万千瓦，开发潜力巨大；拥有各种植物、动物和矿物药材1117种，林下参产量居全国之首。在特色产业方面，拥有与世界冰酒之国加拿大相同的纬度和自然环境，是东方的“安大略”和“黄金冰谷”，建设了世界最大的冰葡萄种植基地和冰酒生产企业。在城市建设方面，县城山青水秀、历史悠久、文化厚重、特色鲜明，被专家誉为“高句丽发祥圣地、清王朝肇兴之地、中国易学标本地、国歌原创素材地”，被誉为辽宁省最具特色的县城。

　　2015年，全县地区生产总值完成171.9亿元，同比增长6.5%；公共财政预算收入完成5亿元，同比下降66.9%（增幅位列全市县区第二位）；固定资产投资完成90.8亿元，同比下降26.8%（增幅位列全市县区第一位）；农村常住居民人均可支配收入实现12644元，同比增长8%。

辽宁省桓仁满族自治县基本情况统计表

全国部分少数民族自治县（旗）

人大工作联席会第十四次会议材料

突出地方特色  提高立法质量

为大通经济社会发展和民主法治建设保驾护航

青海省大通回族土族自治县人大常委会

（2016年6月14日）

　　近年来，大通回族土族自治县人大常委会认真履行宪法和法律赋予的立法职权，从本县的实际出发，本着自治条例和单行条例的制定必须促进民族地区经济社会发展这一思路，按照民族区域自治法的规定，积极推进大通县自治条例和单行条例的制定工作，有力保障和促进了全县经济社会发展和民主法治建设。

　　一、立法基本情况

　　自1986年大通回族土族自治县成立以来，历届县人大常委会高度重视民族地方立法工作，依法行使立法权，先后报批实施了8件地方性法规，即《大通回族土族自治县自治条例》、《大通回族土族自治县林业管理条例》、《大通回族土族自治县土地管理条例》、《大通回族土族自治县义务教育条例》、《大通回族土族自治县水资源管理条例》、《大通回族土族自治县环境保护条例》、《关于施行〈中华人民共和国婚姻法〉结婚年龄的变通规定》以及《大通回族土族自治县森林草原防火条例》，并根据有关法律法规的修改和经济社会发展的需要修改（订）了4件，即《大通回族土族自治县自治条例》、《大通回族土族自治县林业管理条例》、《大通回族土族自治县义务教育条例》、《关于施行〈中华人民共和国婚姻法〉结婚年龄的变通规定》；废止了1件，即《大通回族土族自治县水资源管理条例》。

　　二、主要做法及经验

　　（一）坚持立足实际，着力体现地方特色。大通县是一个多民族聚居自治县，有汉、回、土、藏等27个民族，其中少数民族人口占全县总人口的54.4%。因此，在立法工作中，大通县人大常委会始终紧紧围绕全县中心工作，着眼于全县改革发展稳定大局，将立法项目与民族经济社会发展状况紧密结合，突出重点，统筹兼顾，认真制定或修改相应的地方法规，注重体现地方民族特色，确保立法的针对性、可操作性和实效性，有效解决了全县经济社会发展中的现实问题。

　　（二）坚持依法立法，不断规范立法程序。一是坚持法制统一的原则。在每制定一件地方性法规时，努力做到与上位法相统一。二是严格科学论证。制定每件地方性法规时，力求从本县的实际出发，既科学论证制定地方性法规的必要性，又强调法规的严肃性和合理性。三是强化审议行为。每项立法都要先后经过县政府常务会议、县人大常委会会议审议后，再提交县人民代表大会审议通过，并报省人大常委会审议批准。四是完善立法程序。及时修改完善县人民代表大会立法程序规定，为规范立法工作程序，提高立法质量奠定基础。

　　（三）坚持县委领导，保障立法工作顺利开展。始终把立法工作置于县委的领导之下，保证所制定的法规更好地体现党的意志和主张，服从服务于工作大局，为全县经济建设和社会进步提供法制保障。始终坚持县人大常委会在立法工作中的主导地位，由县人大常委会制定全县五年立法规划、年度立法计划以及立法方案，并报请县委批准后开展立法工作。同时，县政府负责将立法经费列入县财政预算，保证立法经费。常委会办公室和县政府法制办公室、有关职能部门具体负责制定法规的日常事务，有关成员单位积极参与，分工配合，确保立法工作顺利开展。

　　（四）积极开展立法调研，推进立法民主化进程。一是注重经验性。高度重视立法调研和考察工作，积极学习借鉴省内外人大立法工作的先进经验和做法，为提高立法质量奠定基础。二是注重民主性。把民主立法扩展到立法源头，深入全县各部门、各乡镇、各企事业单位，广泛征求意见建议，切实做到集思广义，把民主立法贯穿于立法的全过程。三是注重指导性。积极联系协调，主动征求省人大法制委、有关专门委员会和法律专家，以及省、市政府法制办和有关单位的意见建议，重视发挥专家学者的作用，使立法更具科学性。四是注重实效性。每年县人大常委会对已公布施行的地方性法规进行执法检查，保证地方性法规得到正确贯彻实施，使其在全县经济社会发展中发挥应有的作用。

　　（五）坚持立法的计划性，保证立法工作有序进行。县人大常委会十分重视立法规划工作，做到年度有计划、五年有规划，使立法工作稳步推进。一是注重开门立法。在征集立法规划项目工作中，采取自上而下和自下而上相结合的方法，广泛征求全县各单位、各乡镇、各企事业单位以及人大代表、政协委员和社会各界的意见建议，扩大立法规划和立法计划的公开度和透明度，把握立法的主动权。二是体现围绕中心，服务大局。在编制立法规划工作中，紧紧围绕全县工作大局，把全县经济社会发展中最基本、最急需的立法项目作为立法规划的主要内容和重要任务，使立法项目更具针对性、前瞻性和可操作性。三是坚持“立、改、废”相结合，注重维护法制统一。在编制和实施五年规划及年度计划中，对不适应经济社会发展，需要修改的法规及时纳入立法计划，做到修改的项目与制定的项目并重，使立法符合科学发展的要求。

    回顾我县的立法工作，我们充分认识到，在制定民族自治地方自治条例和单行条例时，要把握以下“四个原则”。一是坚持党的领导。要始终坚持把立法工作置于党委的领导之下，保证所制定的条例更好地体现党的意志和主张，服从服务于工作大局，为本地区经济建设和社会进步提供法制保障。二是维护法制统一。牢牢把握地方立法的“不抵触”原则，坚持使每一件条例不与宪法、法律、行政法规的具体规定相抵触，自觉维护法制体系内部的和谐与统一，坚持“立、改、废”并举，充实和完善地方性民族法规体系，维护法制的统一和尊严。三是突出地方特色。坚持与时俱进，思路创新和方法创新有机结合，既着眼于法规的现实可行性，又注重法规的前瞻性；既符合地方实际，又符合立法工作的基本原则，努力突出地方特色和民族特点，增强条例的可操作性和针对性。四是增强计划性。把立法规划工作摆上重要议事日程，做到年度有计划、五年有规划，确保地方立法工作稳步推进。同时，在具体的立法工作，要做到每一个工作环节都按计划、分步骤推进，增强立法工作的连贯性。

　　三、今后的工作重点

　　地方民族立法是一项系统工程，为了使民族自治地方的自治条例和单行条例既能适应经济发展，又能充分体现地方特点。今后，大通县人大常委会将积极探索，不断加强对民族立法的研究，认真开展好立法工作，更好地服务于经济发展和社会进步。

　　（一）树立新的观念。立法工作要以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，以宪法和民族区域自治法为依据，积极克服贪大求全，照抄照搬，小法抄大法，重复立法的做法，树立以人为本、以服务为宗旨的立法新理念，充分发挥好人大在地方立法中的主导作用，为提高立法质量奠定基础。

　　（二）重视立法规划。要坚持从实际出发，紧紧围绕民族地方工作大局，把经济社会中最基本的、最急需的立法项目作为立法规划的主要内容和重要任务，使立法项目更具针对性、前瞻性和可操作性，实现全局性立法与局部性立法的统一，中长期立法与近期立法的统一。

　　（三）坚持民主立法。要增强立法工作的民主性、公开性和透明度，充分发扬民主，广泛听取各方面的意见，拓宽和丰富人民群众参与立法的渠道和形式，建立公开征求立法项目建议制度、法规草案公示制度、立法听证制度等各项制度，使立法更好地体现人民群众的意志和利益，使所制定的条例更加符合自治地方的具体情况和实际需要。

　　（四）提高立法质量。要牢固树立“质量第一”的理念，在程序、技术规范、文字起草等方面严把质量关，并坚持从实际出发，突出地方特色，服务大局，立需要的法，立能够解决问题的法，提高法规的可操作性和实用性。同时，建立立法起草的多元化机制，注重发挥法律专家学者的作用，征求专家的意见建议，提高立法工作的专业化、规范化水平。

　　（五）强化执法检查。要把贯彻落实民族区域自治法、自治条例和单行条例作为人大常委会工作大事来抓，加强监督工作，保障地方法规的有效贯彻施行。同时, 采取多种形式积极组织和动员各方面的力量，充分利用各种宣传工具，广泛深入地宣传民族区域自治制度和民族区域自治法、自治条例以及制定的各类单行条例，确保法律法规得到正确实施，为发展社会主义民主政治、完善民族区域自治制度，推进地方经济社会发展和民主法治建设进程营造良好的法治环境。

　　总之，大通县人大常委会在立法工作中做了大量工作，有效地保障和促进了全县经济社会的发展，但与兄弟县（旗）人大常委会的立法工作相比，还存在一些不足和问题。今后，大通县人大常委会将以此次会议为契机，积极借鉴兄弟县（旗）人大常委会好的做法和经验，坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，在县委的领导和省人大常委会的指导下，按照宪法和法律的规定，扎实做好立法工作，为推进依法治县进程，保障全县经济发展、社会稳定、幸福大通建设发挥应有的作用。

青海省大通回族土族自治县情简介

　　大通县是1986年经国务院批准成立的回族土族自治县，属省会西宁市辖县，地处青海省东部，海拔2280—4622米，县城所在位置海拔为2400米左右。全县总面积3090平方公里，辖9镇11乡，总人口46万人。多年的发展，大通呈现出六个特点：一是农业特色“亮”。大通是全省的农业县，是河湟谷地重要的农业区。大通坚持以工业的理念发展农业，强势推进设施农业发展，全县共建成现代农业示范园区24家，日光节能温室总规模达2.75万栋，获首家国家现代农业示范区，现代农业“大通模式”在全国范围内进行推广，“绿草源”牛羊肉、“老爷山”蔬菜等农产品品牌效应逐步显现。二是工业基础“实”。大通是全省的工业县，境内有工业企业338家，规模以上工业企业33家，培育中小微企业1190户，已形成有色金属、火力发电、新型建材、化工和机械装备制造为主导的工业体系，大通县被正式认定为全省唯一的国家循环经济示范县，北川工业园区被列入全省15个500亿元产业基地之一，并晋升为首个省级高新技术产业开发区。三是生态环境“优”。全县森林覆盖率达38.1%，水资源总量6.9亿立方米，承担着西宁市75%的城市供水任务，是全省重要的水源涵养基地和西宁市北部重要的生态屏障。四是旅游资源“富”。县内有老爷山国家4A级旅游景区，鹞子沟、察汗河国家森林公园3A级景区和娘娘山风景名胜区，有被誉为青海八达岭的国家级文物保护单位-明长城遗址。倡导创立丝绸之路三县旅游合作联盟发展模式，加快旅游资源宣传推介、市场营销、区域合作力度，重点打造生态休闲观光、冰雪活动体验等特色旅游产品，2015年被评为国家生态旅游示范区。五是文化底蕴“厚”。大通是中华文化的发祥地之一，是国宝级文物舞蹈纹饰彩陶盆的故乡，老爷山花儿会被列为首批国家级非物质文化遗产名录，皮影、刺绣、农民画等民族文化丰富多彩，老爷山花儿会、环湖赛大通绕圈赛、特色果蔬采摘节等文化旅游系列活动成功举办，“夏都生态园、休闲慢游地”文化旅游品牌得到新提升。六是民族团结“稳”。全县有汉、回、藏、蒙古等26个民族，少数民族人口23.6万人，各民族团结和谐，共同发展。积极探索“十项示范工程”引领先进区创建的工作模式，先后荣获全国民族团结模范集体、全国民族团结进步创建活动示范县。

青海省大通回族土族自治县基本情况统计表

全国部分少数民族自治县（旗）

人大工作联席会第十四次会议材料

加强民族立法工作  推动民族地区可持续发展

青海省化隆回族自治县人大常委会

（2016年6月14日）

　　民族立法是宪法和法律赋予民族自治地方人大的一项重要职权，进一步加强民族立法工作，促使民族地区经济和社会各项事业的发展，是当前民族自治地方人大及其常委会的一项重要任务。作为具有民族立法权的化隆回族自治县人大常委会，在民族立法中积极探索，找准履职的切入点，较好的发挥了地方人大在民族立法中的重要作用，使民族立法健康发展，质量不断提高，取得了明显成效。

　　一、立法概况：

　　自1981年开始，化隆县人大常委会在省市人大常委会的指导和帮助下，认真开展了地方立法工作，截止2012年底共制定、修改、废止地方性法规8件，其中制定5件，修改2件，废止1件。《化隆回族自治县普及初等义务教育暂行条例》（1985年省人大批准执行，1999年省人大批准废止）、《化隆回族自治县关于实施<中华人民共和国婚姻法>的补充规定》（1985年10月制定，2011年修改）、《化隆回族自治县自治条例》（1991年8月制定，2006年修改）、《化隆县县城市容和环境卫生管理条例》（2002年制定）、《化隆回族自治县森林管护条例》（2004年制定）、并从2002年开始着手《化隆回族自治县自治条例》的修改工作，进行广泛的立法前期调研工作，在2003年至2007年五年立法规划内，完成了《化隆回族自治县自治条例》的修改工作，于2006年省人大常委会批准执行。这些地方性法规的制定、贯彻和实施，对于保证宪法、法律、行政法规在我县的遵守和执行，健全人民代表大会制度，促进基层民主政治建设，保护公民的民主权利和合法权益，保障和促进物质文明、精神文明和民主法制建设发挥了积极的作用。

　　二、主要做法：

　　一是高度重视立法工作。始终把搞好民族立法工作作为自治县人大及其常委会代表各族人民行使职权的一项重要职责，高度重视民族自治地方的立法工作。县人大常委会坚持围绕中心、突出重点的立法思路，结合本地实际，进一步解放思想，提高对立法组织协调工作重要性的认识，加强领导，认真研究，把民族法制建设纳入重要议事日程，积极开展工作，常抓不懈，确保立法工作有序开展。

　　二是紧紧依靠党对地方立法工作的领导。化隆县人大常委会在立法工作中，紧紧围绕党和政府的工作大局，突出重点，总揽全局，科学谋划，合理规划，积极加强组织协调，严谨有序地开展立法工作，把党的路线、方针、政策贯彻于立法规划的制定、法规草案的起草、审议等各个环节和各个方面，使立法与贯彻中央、省、市、县委的重要决策紧密结合，确保地方立法工作更好地服务于本县的经济社会发展大局，把党的主张和人民意志统一起来，从制度上保证同级党委始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心。在立法中始终坚持和依靠党的领导，这是搞好地方立法的重要保证，县人大常委会积极邀请县委领导参加立法工作座谈会，征求意见会，发表指导性意见，对一些重大问题，包括立法项目的规划确定，重要法规的通过及重要不同意见的处理，都及时向县委请示报告，并得到县委的高度重视和有力支持，及时协调解决在工作中出现的各种困难和问题。正确处理好人大与政府的关系、人大与“两院”的关系以及上下级人大常委会之间的关系，不断健全立法协调机制，解决好立法工作中遇到的突出矛盾和问题，调动各方面积极性，为地方立法工作营造良好社会氛围。

　　三是加强调研，科学编制规划。县人大常委会牢固树立以人为本、立法为民的理念，坚持“不抵触、有特色、可操作、重实效”的原则，积极推进科学立法、民主立法，注重立法质量。进一步扩大人民群众对立法工作的有序参与，以服从和服务于建设富裕文明和谐新化隆的总体发展为目标，突出重点，注重地方特色，本着“急用先立”的思想，从本地区的具体情况出发，深入实际，加强调查研究，充分尊重民意，优先安排与广大人民群众利益密切相关的项目，科学编制立法规划和年度立法计划，在制定立法计划时，坚持做到任期立法规划和年度计划相协调，在立法选项中通过发放征求意见表、召开座谈会等形式面向国家行政机关、企事业单位和组织、人大代表等广泛征求意见，征集立法建议项目，进一步拓宽立法民主渠道，并注重发挥专家学者在立法中的作用。在选题上突出重点，紧紧围绕加快发展这个主题，坚持以经济建设为中心，根据实际需要来确定和编制立法规划和年度立法计划，并加强调查研究，在立法项目的调研和确定过程中，尽最大努力体现最广大人民群众的根本利益，体现以人为本的理念，使立法指导思想更加符合我县经济社会发展的客观实际，符合执行民族法律法规，推动依法治县进程的基本要求。

　　四是维护立法计划的严肃性。制定立法规划和年度计划是提高立法质量和工作效率的需要，也是保证人大常委会有序履行职责的需要，必须严格执行。

　　一是通过制定立法计划，对提请审议和争取提请审议的立法项目、起草部门、提议案机关、提请审议的时间等作出了科学的安排，县人大常委会对立法计划的落实工作作为立法工作的重点，狠抓组织和落实，加强检查督促，对有法规起草任务的部门，要求组织好起草班子，定任务、定人员、定时间，保证按时高质量地完成起草任务。

　　二是根据形势的发展变化进行立法计划动态调整，坚持急用先立。树立立法新观念，把立法决策与改革决策紧密结合起来，围绕国家和地方重大改革措施，大力开展了立法调研和预测，对基础建设、生态保护等方面的经验进行认真总结，对立法计划进行了动态调整。

　　五是正确行使立法决策权，突出民族特点和地方特色。突出地方特色是地方立法的生命力所在，是一个地区政治、经济、文化和社会发展的综合体现，它要求地方立法从本地区的具体情况和实际需要出发，把国家法律和行政法规的一些原则规定具体化。为了推动民族地区经济和社会各项事业的发展，把党和国家民族自治政策落到实处，县人大常委会在制定和修改《化隆回族自治县自治条例》时，本着法制统一与突出地方特色的原则，把自治条例作为实施民族区域自治制度的基本法规，在自治机关、经济建设、财政、教育文化、民族宗教等方面将《民族区域自治法》的规范内容进一步细化，坚持国家统一和实行民族区域自治相结合，把维护法制统一和社会稳定放在了首位。从近几年的执行情况看，在县委的领导和县人民政府的努力下，培养、选拔少数民族干部和妇女干部工作成效显著，民族经济与民族教育等有了长足发展。各民族平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系不断巩固与发展，少数民族平等参与国家事务管理、自主管理本民族内部事务的权利得到实现。

　　六是把握时代发展的要求，继续加强对现行法规的修改和完善。随着经济体制改革的不断深化和经济的不断发展，社会情况也在不断变化，地方性法规必须根据经济社会的发展和国家法律、行政法规的修改不断加以完善。为了使我县地方性法规更好地顺应党的方针政策的要求，适应经济社会发展的需求，与时俱进，县人大常委会将法规条例的修改工作放在与立法同等重要的位置，坚持“立、改、废”并重的原则，对《化隆回族自治县自治条例》进行了重新修改，既维护了国家法制的统一，又适应了自治县政治、经济、社会发展的需要。近年来，随着城镇化建设的不断加快，群科新区建设步伐的不断加快，管理的范围与内容也不断增加，《化隆回族自治县城市市容和环境卫生管理条例》已不适应生态环保等新形势发展要求，经过调研，广泛征求意见，并经主任会议研究决定，将《化隆回族自治县城市市容和环境卫生管理条例》进行了修改，报省人大常委会批准。

　　七是严格依法办事，按法定程序立法。立法程序是立法经验的总结，县人大常委会根据《中华人民共和国立法法》的规定，结合我县立法实际，制定了《化隆回族自治县人民代表大会立法程序规定》，多年来，我们严格按照《立法法》和《立法程序规定》开展立法工作，认真执行法规草案的审议制度，并保证各方面意见的充分发表，通过征求各方面的意见，充分协商、讨论来统一认识，消除分歧。按照立法确定的地方性法规的统一审议制度，确保了地方立法统一、和谐，增强了立法的科学性和规范化。

　　八是重视法规、条例的清理工作。县人大常委会认真按照《青海省地方性法规、条例清理工作方案》的有关精神，召开相关单位负责人参加的地方性法规清理工作会议，进行了专题研究，认真安排部署，分阶段、按要求对省人大及其常委会批准颁布的地方性法规、条例进行了清理。召集住房和城乡建设局、城管局、宗教局、林业局、司法局、县政府法制局等有关单位领导，对几部条例进行认真学习，逐一研究，提出了清理要求，由相关单位拿出具体清理意见，常委会再进行综合研究，逐件进行清理。经过清理，我县制定的法规条例，列入清理范围的1部。《化隆回族自治县关于实施<中华人民共和国婚姻法>的补充规定》，经与现行《婚姻法》对照清理，其法律依据“根据<中华人民共和国婚姻法>第三十六条”应改为“根据<中华人民共和国婚姻法>有关规定”，已经省人大常委会批准执行，通过法规清理工作，维护了法制统一原则，促进了法规、条例的有效实施。

青海省化隆回族自治县县情简介

　　化隆回族自治县位于青海省东部黄土高原与青藏高原过渡地带，东西长98.5公里，南北宽48.5公里，总面积2740平方公里，总耕地面积54万亩（人均耕地不足2.3亩），退耕还林（草）面积315万亩，森林覆盖率为14.32%。全县11个乡，6个镇，2个管委会，362个行政村28.24万人。全县海拔在1884至4484.7米之间，县政府所在地巴燕镇海拔2840米，年平均气温2.2℃。总体上有以下特点：

　　这里是一个少数民族聚居的地区。有回、汉、藏、撒拉等12个少数民族，其中回族占59.35%，藏族占17.45%，汉族占16.55 %，撒拉族占6.32%，其他民族占0.32%。少数民族占全县总人口的83.4%。

　　这里是一个比较贫困的地区。由于海拔高，气侯条件差，自然生态环境相对脆弱，春旱、冰雹、霜冻等自然灾害较为频繁，加之经济社会发展基础薄弱，贫困面大，程度深。根据新一轮扶贫开发纲要的有关标准，人均收入低于2300元的贫困人口达到12.9万人。2015年，全县农民人均纯收入为7571元。

　　这里是一个资源比较丰富的地区。已探明的矿点有63处，主要有镍、铜、金、重晶石等22个矿种，已开采的有镍、黄金、玄武岩、石英石等。黄河在县境内流程达168公里，国家规划修建的黄河上游13座大中型水电站中，化隆县境内就有6座。同时，境内宗教、民族、历史、自然等文化旅游资源丰富。

　　这里是劳务输出较多的地区。全县输出劳务人员达到11.7万人（次），尤其是化隆牛肉拉面遍及全国26个省210个大中城市，常年在外从事拉面的人员达到7.3万人（次），收入达到7.4亿元，拉面经济收入占创业经济总收入的70%，化隆牛肉拉面具有“一清、二白、三红、四绿” 的特点，在全国享有美誉。

　　这里是一个充满发展希望的地区。国家实施新一轮西部大开发、支持藏区发展、扶持少小民族发展等政策为加快发展提供了良好的发展机遇；群科新区建设、黄河谷地百万亩土地开发和公伯峡、李家峡北干渠等重点项目的实施及各类惠民项目的落实，为加快经济发展注入了新的活力；全县上下凝心聚力谋发展的迫切愿望，成为推进经济快速发展的强大动力。

青海省化隆回族自治县基本情况统计表

全国部分少数民族自治县（旗）

人大工作联席会第十四次会议材料

坚持人民主体地位 切实提高民族立法质量

　　青海省互助土族自治县人大常委会

（2016年6月14日）

　　一、基本情况

　　青海省互助土族自治县人大立法工作始于上世纪八十年代初。三十年多来，县人大及其常委会在县委的坚强领导和上级人大常委会的具体指导下，坚持以中国特色社会主义理论为指导,紧紧围绕全县改革发展稳定大局，切实抓住民主法制建设这一根本任务，认真履行宪法和法律赋予民族地方人大的立法职责，立法工作不断取得新的进展。一是先后制定并经省人大常委会批准施行了互助土族自治县《自治条例》、《关于施行<中华人民共和国婚姻法>的补充规定》、《森林管护条例》、《水利工程管护条例》、《公路管护条例》、《县城市容和环境卫生管理条例》、《水土保持条例》、《河道管理条例》，为推进依法治县、促进全县经济社会又好又快发展发挥了积极的作用。同时，为了规范我县人大立法活动，提高立法质量，根据《立法法》及省人大有关立法规定，制定并施行了《互助土族自治县人民代表大会立法程序规定》，促进了立法工作的制度化、规范化。二是随着国家《行政处罚法》、《行政许可法》等法律法规的相继出台，并根据相关规定，分别对原有的《自治条例》和《森林管护条例》、《水利工程管护条例》、《县城市容和环境卫生管理条例》等单行条例进行了修改、补充和完善，维护了国家法制统一，促进了我县水利、公路交通事业的发展，也为森林资源、生态环境的保护、县城建设与管理营造了良好的法治环境。三是围绕中国特色社会主义法律体系的形成和《中华人民共和国行政强制法》的颁布施行，2010-2012年，根据省市人大常委会的安排，结合我县实际，集中清理了《自治条例》和涉及公路、河道、水利工程管护、水土保持等单行条例的规定与形势发展不适应、与法律规定不一致、不协调问题，形成了关于《部分条例、规定相关条款修改决定》，并经省人大常委会批准公布施行。四是开展了关于2013年-2017年立法规划的调研论证工作，确定了互助土族自治县《森林管护条例》的修订和《餐饮服务食品安全监督管理条例》等四个条例的制定列为五年立法规划项目，其中《森林管护条例》已经省人大常委会批准，于2014年7月1日公布施行；《城乡规划建设与管理条例》已于2016年县十六届人大八次会议通过，并经省人大常委会批准公布施行。

二、主要做法

　　（一）坚持党的领导，确保立法工作的正确方向。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，也是人大立法始终坚持的政治原则。为此，在立法工作中，我县人大常委会始终依靠党的领导，坚持做到立法规划报请县委审定，保证党的路线、方针、政策在立法工作中得到全面、有效的贯彻执行；立法工作中遇到的困难和问题及时向县委请示汇报解决，使党的主张和人民的意愿有机结合；县委也适时听取县人大常委会党组关于立法规划和年度立法计划执行情况的汇报，并对立法工作给予指导，提出明确要求,充分发挥了人大立法在改革发展稳定中的引领、推动作用，保证了民族地方人大立法工作的政治方向。

　　（二）强化组织职能，发挥人大立法工作的主导作用。一是加强组织领导，不断增强立法工作的自觉性。民族立法是国家立法的重要补充，是加强社会主义民主法制建设的重要内容。我县人大常委会坚持以中国特色社会主义理论为指导，认真学习宪法、民族区域自治法等有关法律、法规，深刻领会民族区域自治这一适合我国国情的基本政治制度的内涵，正确把握国家立法、地方立法与民族立法的权限划分，充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，在维护国家法制统一的前提下，本着急用先立、保证重点、综合平衡、统筹兼顾的原则，力求使制定的“条例”、“规定”完善严谨、切实可行；二是加强立法队伍建设，为推动立法工作提供人才保障。立法工作是一项政治性、专业性、技术性都很强的工作，高素质的立法工作队伍是党领导人民实施依法治国基本方略、建设社会主义法治国家的重要力量。为进一步健全立法机构，完善立法机制，我县人大常委下设法制工作委员会，配备了法律方面的专业人员负责有关工作，并通过外出学习考察、培训交流等方式，着力加强立法工作者的业务能力，提升了自身素质；三是坚持立法原则，突出民族地方特色。坚持法制统一是维护国家统一的根本保证，也是民族地方人大立法工作必须遵循的根本原则。突出民族特点和地方特色，着眼于国家立法不能解决的民族地方的特殊问题，是民族地方立法的生命所在。因此，在具体立法工作中，我们主要把握了三点：1、维护国家法制的统一性，使民族立法不与宪法和法律的基本原则相抵触。即使依照我县民族的政治、经济和文化特点需对某些法律进行变通规定的，也须符合法律的明确规定；2、坚持急用先立、注重立法的实效性，使制定的条例在具体的实施过程中行得通、落得实，具有较强的针对性和可操作性；3、注意立法的程序性、严肃性，从各个环节上严格按照立法程序规定办事，为提高立法质量奠定了基础；四是处理好“五个关系”，努力提高立法质量。1、简与繁的关系，力争避免“大而全”、“小而全”；2、管与放的关系，从本县改革开放和经济建设实际出发，该管的管住、管好，该放的放开，搞活；3、局部与整体、眼前与长远利益的关系，既要照顾局部和眼前利益，更要考虑整体和长远利益；4、民族立法与国家法律、地方性法规的关系，不“照抄照搬”法规内容，着重体现地方特色、民族特点，有几条、定几条，发挥条例的实际作用和效果；5、立法规划编制与年度立法计划的关系，将立法规划作为年度立法计划的基础，把执行好年度立法计划作为落实好立法规划的保证，从而保证立法工作的有序进行。

    （三）加强统筹协调，提高立法工作科学化、民主化水平。我县人大及其常委会紧紧围绕本县工作大局，牢固树立“以人为本”、“立法为民”的立法理念，把立法工作摆在人大工作的重要位置。一是抓好人代会及其常委会会议对条例草案的审议环节，合理安排审议时间，让人大代表和常委会组成人员充分表达意见；二是常委会法工委提前介入，对列入常委会会议的条例草案进行全面的审查，并有针对性地提出修改的意见、建议，供常委会组成人员审议时参考；三是加强调查研究，科学编制立法规划。我们坚持从县情实际出发，着眼解决经济社会发展中存在的实际问题，把急需的、基本的、条件成熟的立法项目作为立法规划内容，同时，坚持理论和实践相结合，充分听取各方面意见，使立法准确反映我县经济社会发展要求，更好协调利益关系，把“需要”与“可能”结合起来，避免陷入“立法可以解决一切问题”的认识误区；四是县人大常委会加强了与县政府及其法制机构、有关行政主管部门的联系与协调，保证了条例的制定、修改能按时审议与报批。同时，加强了与省、市人大有关专门委员会、省人大常委会法工委的联系，争取得到支持与指导，提高了立法工作的科学化、民主化水平，在一定程度上保证了条例草案的质量。

　　三、立法工作存在的困难和问题

　　（一）立法工作的专门人才缺乏。县人大常委会法制工作委员会作为常委会的工作机构，既要抓全县立法工作，又要抓法律监督和工作监督，目前只有一人，时间和精力不足，多数自治法规的制定只能由政府相应部门承担，而政府相关部门也缺乏立法工作的专门人才，在起草法规草案时往往会遇到立法技术性的问题难以解决，有时甚至还可能出现法理不通、用语不当等偏差，影响了我县民族地方立法工作的效率与质量。

　　（二）立法项目征集渠道单一。目前，我县立法项目绝大多数为政府部门申报，其他国家机关、社会团体等提出的立法项目所占比例较小，削弱了立法视角的全面性；有的部门提出的法规草案部门利益色彩浓厚，导致立法需求与立法实践不相统一，部门权力与公民权利不够平衡；有的部门对立法工作的重要性认识不足，立法项目申报的积极性不高。

　　（三）科学立法、民主立法进程尚有待进一步推进。自治法规的征集、选项、立项、起草、论证等工作还需进一步探索；“开门”立法、民主立法的手段还不是很多；对于公开征求立法意见，公众参与热情不高等。所有存在的这些不足，为我们的民主法制建设提供了新的思路，也为民族立法工作带来了新的机遇和挑战。

　　四、推进立法工作的思路与对策

　　（一）立足县情，着眼推进“四个发展”。法源于实践，服务实践。只有适应新的形势发展的需要，立法工作才能体现与时俱进。我们要紧紧围绕发展这个主题，实现立法与发展的相统一，坚持以科学发展观为指导，遵循“不抵触、有特色、可操作”的原则，大兴调查研究之风，不断提高立法质量，努力实现立法工作“三个转变”，即：由重经济立法向经济立法和社会立法并重转变,由管理型立法向服务型、促进型立法转变，由实施性立法向创制性立法转变，增强立法的针对性、可操作性，不断推动我县跨越发展、绿色发展、和谐发展、统筹发展。

    （二）体现自治，突出地方特色和民族特点。坚持人民主体地位，体现地方特色、民族特点是民族地方人大立法的生命所在。在今后的民族立法工作中，我们要从县情实际和发展阶段出发，准确把握发展规律和民族特点，坚持法制统一原则，充分行使好法律赋予的“自治权”和“变通权”，研究制定具有互助地方特色和民族特点的条例或规定，真正做到针对问题立法，立法解决问题，能具体就具体，能明确就明确，增强条例或规定的可执行性，为我县经济社会更好地发展提供法治保障。

    （三）求真务实，切实提高立法质量。提高立法质量是立法工作的永恒主题和重中之重，为此，我们要做好以下工作：一是要坚持以人为本、立法为民的理念。把充分发扬民主、坚持人民主体地位、广泛听取人民群众意见建议作为推进科学立法、民主立法的重要方式，使立法工作贴近生活、贴近群众、贴近社会，使制定出来的条例或规定真正符合县情实际，符合经济社会发展要求，经得起实践和历史的检验；二是要搞好立法调研，不断改进起草工作。要根据2013-2017年立法规划，结合新常态下经济社会发展的实际需要，科学编制好以后的立法规划，在调查研究的基础上，不断改进起草工作，这是整个立法过程中的最基础性工作。要调动人大常委会各工委、政府有关部门参与立法工作的积极性，并认真听取人大代表、基层单位和执法相对人的意见，不断拓展公众有序参与立法工作的途径，进一步推进科学立法、民主立法进程；三是要坚持公平与公正原则，进一步完善立法程序。要按照《立法法》和省、县人大《立法程序规定》，严把立项、起草、论证、审议等关键环节，注意各种权利义务关系，合理规范和调整各方利益，充分体现法制的公平与正义，使制定出来的条例在具体执行过程中能管用，具有可操作性。

    （四）结合实际，坚持“立、改、废”并重。根据国家法制建设的进程和当地实际情况，及时修改和废止与法律、法规不一致、与社会发展不适应、与客观实际不相符的条例内容，将条例的修改和废止放在与制定新条例同等的位置去分析、去研究。今后，我们要在县委的正确领导和上级人大常委会的指导下，认真落实好立法规划及年度立法计划项目的实施工作，突出加快生态建设、餐饮服务食品安全、城乡规划建设与管理等方面的立法工作，不断推动我县民族立法工作迈上新台阶。

青海省互助土族自治县县情简介

    一、基本情况

　　互助县是全国唯一的土族自治县，位于青海省东北部，地处祁连山脉东段南麓、黄土高原与青藏高原过渡地带，全县总面积3424平方公里，县辖8镇11乡294个行政村，总人口39.61万人，其中农业人口33.95万人，占总人口数的85.7%。县内有土、藏、回、蒙等18个少数民族，土族7.2万人，占全县总人口的18.2%。

　　二、经济社会发展情况

　　2015年，实现县内生产总值98.1亿元，同比增长10.5%；完成地方公共财政预算收入4亿元，同比增长18.21%；完成工业增加值35.5亿元，同比增长15.2%；完成固定资产投资127.2亿元，同比增长18.61%；实现社会消费品零售总额14.5亿元，同比增长11.4%；农民人均纯收入达到8274元，同比增长8.6%；城镇居民人均可支配收入达到23493元，同比增长10.2%。

　　三、主要特点

　　互助县是青海省的农业大县。互助是青海最大的制繁种县、全国最大的“八眉猪”养殖县、国家春油菜制种第一县、马铃薯种植重点县。全县耕地面积110万亩，可利用草场253万亩，平均海拔2700米，年平均气温4.5℃。主要农作物有油菜、马铃薯、蚕豆、小麦、青稞、豌豆等，其中油菜、马铃薯、蚕豆、蔬菜是主导产业。养殖业以猪、牛、羊、鸡为主，其中八眉猪、葱花土鸡、互助青海白牦牛、獭兔是互助畜牧业的特色品牌。

　　互助县旅游资源独特丰富。互助县森林覆盖率为34.2%，旅游资源丰富，民俗文化、宗教文化、农耕文化特色鲜明。县内有国家级森林地质公园一处，总面积1100平方公里，风光优美，地貌独特，被誉为青海高原上的“风光明珠”、“动植物王国”，2009年被水利部评为国家级水利风景区。互助古刹名寺众多，具有典型代表的有佑宁寺、却藏寺和五峰寺。佑宁寺被称为“湟北诸寺之母”，在青海宗教史上占有重要地位。目前，土族故土园国家5A级旅游景区创建工作正在加快推进，土族婚礼、土族盘绣、土族丹麻花儿会、《拉仁保与吉门索》、互助土族服饰、土族轮子秋、土族安召已被列为国家级非物质文化遗产保护名录。

　　互助县是中国最大的青稞酒之乡。互助是全国最大的青稞酒生产基地、青稞酒原产地保护基地。“互助”牌头曲酒、青稞酒、虫草青稞酒、天佑德等产品在国际国内博览会上荣获30多项大奖。2003年互助牌青稞酒被国家工商总局评定为中国驰名商标。青稞酒公司年产3万吨生产线在绿色产业园区开工建设，“十三五”期间，力争将青稞酒公司打造成为全球最大的青稞酒生产基地，八年之内产值达到100亿元，把互助打造成为名副其实的高原酒都。

　　互助县有“立体资源宝库”之称。境内矿藏、动植物资源垂直分布特色明显，现已发现硫铁、煤炭、玉石、砂金等40多个矿种。境内动植物种类繁多，其中植物种类达1000余种、动物种类达400余种，膜荚黄芪、羽叶丁香等被列为国家重点保护植物，雪豹、黑鹳、金雕被列为一二级国家保护动物。

青海省互助土族自治县基本情况统计表

全国部分少数民族自治县（旗）

人大工作联席会第十四次会议材料

坚持人民主体地位 切实提高民族立法质量

青海省民和回族土族自治县人大常委会

（2016年6月14日）

　　民和回族土族自治县位于青海省东部，地处甘青两省交界，素有“青海东部门户”之称。全县总面积1890.82平方公里，辖14乡8镇312个村，聚居着汉、回、土、藏等20个民族，总人口43.58万人。其中，少数民族占总人口的59.59%。长期以来，在党中央、国务院，省委、省政府的正确引导下，在党的民族政策和民族区域自治制度的有力指导下，全县各族人民团结奋斗，取得了较好的成绩和进步。尤其是自治县成立以来，我们坚持“以法治县”战略，以科学发展观为指导，以加快发展为主题，继续高举民族团结进步的旗帜，认真贯彻执行党的民族政策和《民族区域自治法》，进一步解放思想，创新开拓，与时俱进，全县经济和社会各项事业有了长足的发展，各族人民的生活水平日益提高，全县呈现出政治稳定、经济发展、文化繁荣、民族团结、社会和谐的良好局面。

　　一、民族立法工作的基本情况

　　制定自治条例、单行条例是宪法、民族区域自治法、立法赋予民族自治地方人大的一项重要职权。1986年民和回族土族自治县成立以来，历届县人大及其常委会，在县委的领导下，坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，适应县域经济社会发展需要，选准立法项目，改进立法方法，提高立法质量，使我县的民族立法工作取得了一定的成绩。制定实施了自治县自治条例和自治县造林绿化管护条例、发展个体私营经济条例、县城市容和环境卫生管理条例、发展职业教育条例5个单行条例及《民和回族土族自治县施行<中华人民共和国婚姻法>的变通规定》，其中发展职业教育条例是我省第一个规范民族自治地方发展职业教育的条例。在立法工作中，常委会坚持“立、改、废”结合，重视条例清理工作，使之更好地适应经济社会科学发展要求，先后修订了自治条例和造林绿化管护条例、县城市容和环境卫生管理条例、《民和回族土族自治县施行〈中华人民共和国婚姻法〉的变通规定》，废止了发展个体私营经济条例。这些条例的制定和实施为全面有效地行使自治权，推进自治县经济社会又好又快发展发挥了重要作用。

　　二、主要做法、成效及经验

　　(一)着眼于促进发展，选好立法项目。民族立法的首要一环是根据本地区经济社会发展的实际需要选择和确立立法项目。自治县成立以来特别是2000年以来，我们紧紧围绕加快发展这一主题，坚持以经济建设为中心，区分轻重缓急，根据实际需要确定立法项目并报省人大常委会列入立法计划。具体工作中，广泛听取各方面的不同意见，集思广益，反复论证，成熟一个审议一个；对于条件不成熟、立法用意不明确或者确实没有必要制定的立法项目都不列入立法计划。从所制定条例的执行实践来看，现行的自治条例、3个单行条例和一个变通规定，适应了我县经济社会发展的实际需要。随着市场经济的发展，职业教育同经济建设和社会发展的关系越来越密切，培养更多的应用技术人才是民族地区促进发展的现实需要。而很长一段时间，我县大部分干部群众中，传统“读普高、上大学、读名校”的择业观和求学观根深蒂固，认为职业教育是没有前途的选择，社会上重视普通教育、学历教育而轻视职业教育、职业培训的现象普遍存在，教育发展很不协调，发展形势急需从立法层面对职业教育加以规范和支持，为此，县十四届人大把发展职业教育列入立法计划，在认真调研的基础上，2004年制定出台了发展职业教育条例。条例从我县职业教育的实际出发，着眼于长远发展，就职业教育的发展规划、职业学校及职业培训机构的设立审批、职业技能培训、经费投入等方面都做出了具体的规定。条例颁布实施以来，为推动我县职业教育的健康发展，培养更多的实用型人才，提高劳动者素质，促进就业与再就业，发展劳务经济，加快小康社会建设步伐起到了积极地保障作用。

　　(二)坚持从实际出发，突出民族特色和地方特色。民族立法从民族自治地方的实际出发，着力解决好本地区的实际问题，使制定的条例既充分体现民族自治地方的特点，又具有适用性、可操作性，才能增强民族立法的实效。上世纪八、九十年代，我县个体私营经济发展较快，为进一步推动非公有制经济的大力发展，制定实施了发展个体私营经济条例；为适应加强技能培训、扩大就业、促进发展的新形势要求，制定实施了发展职业教育条例；为适应西部大开发、保护生态环境，实现县委提出的“生态立县”战略，制定实施了造林绿化管护条例。我县的民族立法工作以实际需要为目的，突出地方特色，为推动县域经济社会发展提供了积极的法制保障。

　　(三)与时俱进，行使好民族立法变通权。变通和补充规定是源于民族地区的差别性，是民族立法的核心内容，在坚持法制统一的前提下，只有紧紧抓住变通、补充这一重要环节，准确把握变通尺度，找准变通的切入点，敢于变通，才能开阔民族立法的视野，提高民族立法的质量。通过立法把国家关于促进民族地区发展的各种优惠政策和措施以法规的形式固定下来并认真贯彻实施，才能推动民族地区经济发展和社会进步。2006年修改自治条例时，我们积极适应民族区域自治法的修改和国家重大战略部署的调整，明确修订原则，把国务院贯彻实施民族区域自治法若干规定的政策措施在条例中予以充分体现。条例根据法律赋予的自治权，以及国家和上级政府给予的优惠政策，在财政、金融、教育、文化、社会保障、扶贫开发、民族团结等方面都做了有利于我县发展的规定，充分体现了党和国家的民族政策，体现了尊重和保障民族自治地方管理本民族事务的权利，对加快我县经济发展和社会和谐进步必将起到积极地推动作用。根据省人大常委会关于地方性法规、条例清理工作的要求，着眼于条例与法律法规不适应、不一致、不协调的突出问题，认真做好清理工作。2011年，在征求各方面意见建议的基础上，对《民和回族土族自治县施行<中华人民共和国婚姻法>的变通规定》进行了修改，使之与新修订的《中华人民共和国婚姻法》相一致。近年来，随着社会主义市场经济的发展和中国特色社会主义法律体系的不断健全完善及国家相关政策的调整，发展个体私营经济条例的许多规定特别是对个体工商户、私营企业的税费减免规定已不符合有关法律法规和相关政策，为此，在深入调查研究、广泛征求各方面意见建议的基础上，今年县十六届人大四次会议审议并报省人大常委会废止了该条例，清理了经济活动领域的不合法规定，有利于在市场经济条件下激发个体工商户的创业活力，切实促进小微企业的健康快速发展。

　　(四)坚持民主立法，注重增强立法实效。立法质量是法规的生命力所在。在立法工作中，始终坚持开门立法，民主立法，使条例所规范的事项具有针对性、可操作性和实效性。一是坚持走群众路线。选定立法项目时，向社会公开征集立法建议，从源头上保证人民群众参与立法活动，只有人民群众的广泛参与，才能使立法工作有坚实的群众基础和实践基础。二是做好条例起草审议时的意见征求工作。立法涉及多方面利益，只有广泛征求意见，才能使条例更加符合实际，切实可行。在条例起草、调研、审议等各个环节，通过多种形式，广泛听取社会各方面的意见，特别是认真听取基层群众、专家学者、人大代表的意见，积极采纳合理的意见要求，努力做到制定的条例充分反映人民群众的愿望和要求，更加符合我县的实际。

　　(五)规范立法程序，注重制度化建设。为了保证立法工作的规范开展，提高立法质量和效率，2002年制定了自治县人民代表大会立法程序规定，对条例草案的提出、草拟、审议、表决、修改、废止等各环节的工作作了具体规定，使我县立法工作逐步走上规范化轨道。

　　(六)加强对条例实施情况的监督。条例的生命力在于实施。常委会加强对条例实施的监督检查，每年有计划地将条例实施情况的执法检查列入年度工作要点，保证条例得到认真遵守和执行。针对条例实施过程中存在的困难和问题，一方面，及时提出整改意见，转交县政府和有关部门认真研究处理，促进条例的有效贯彻；另一方面，认真分析研究总结，根据经济社会的发展变化，为下一步修订条例做好准备。

　　三、立法工作中存在的困难和问题

　　多年来，我县的民族立法工作在上级人大的指导和县委、县政府及社会各界的支持下取得了一定成绩，对自治县的社会主义民主法制建设做出了积极贡献，但在具体立法工作中还存在不少需要改进的地方：今后一个时期需要制定哪些条例，缺乏总体的思考与规划，立法工作缺乏前瞻性；对已制定的条例从立、改、废的结合上考虑不够，修改或废止工作滞后于经济社会发展变化的形势；县人大常委会没有专门的立法机构和相关法律专业人才，也没有专项立法经费；起草条例，一般由政府的有关部门负责起草，作为立法机关的人大只能起到指导、参与作用，不能掌握立法的主动权；有些政府部门对立法项目的前期准备不充分，“平时没计划，用时逼出手”，存在盲目性和短期性，立法工作未形成合力。

　　四、今后加强和改进立法工作的意见建议

　　(一)省、市人大常委会相关专门委员会加强对自治县民族立法工作的指导和帮助，加强沟通和协调，提高自治县的立法质量。

　　(二)省、市有关部门要认真贯彻落实省委《关于进一步加强全省各级人大及其常委会建设的意见》精神，建立自治县立法工作机构，落实人员编制，配备必要的法律专业人员，加强县级人大立法工作力量，保证立法工作的顺利开展。

青海省民和回族土族自治县县情概况

　　民和回族土族自治县位于青海省东部，地处甘青两省交界，素有“青海东部门户”之称。全县总面积1890.82平方公里，辖14乡8镇312个村，聚居着汉、回、土、藏等20个民族，总人口43.58万人。其中，少数民族占总人口的59.59%。民和历史悠久、交通便利、气候宜人、资源丰富。至今考古发现有“仰韶文化、马家窑文化、齐家文化”等遗址遗迹。1998年考古发现的“喇家遗址”被列为国家2001年十大考古发现之一。七里寺药水泉、万亩桃园、三川土族纳顿节远近闻名。县政府所在地川垣新区距西宁、兰州均约110公里，是两市经济圈人流、物流、资金流和信息流的辐射交叉区域。青藏铁路、109国道、兰西高速公路以及规划建设中的兰新铁路二线穿境而过，西宁（曹家堡）机场至民和县城86公里，兰州（中川）机场至民和县城126公里，具有相对优越的区位优势和便利的交通条件。民和因位于青海省的最东部，素有“青海门户”之称。气候温和，阳光充足，是青海省重要的粮食、蔬菜、瓜果主产区，在全省享有“瓜果之乡”的美誉。境内有储量可观的镁、铁、石油、石灰石、石英石等矿产资源，大通河、黄河、湟水河水能开发潜力巨大。2015年，全县完成地区生产总值68.3亿元，行政辖固定资产投资125.69亿元，地方公共财政预算收入3.72亿元，城镇居民人均可支配收入达到22956元，农民人均纯收入达到8259元。全县呈现出民族团结、经济发展、社会稳定、人民安居乐业的良好局面。

　　在新的历史发展时期，全县广大干部群众将以党的群众路线实践活动为主题，以转型跨越为主线，以“四个发展”为主要路径，大力弘扬“敢为人先、自我加压、开放守信、团结务实”的新民和精神，乘势调标定位，加压创新实干，着力打造“实力门户、靓丽门户、活力门户、幸福门户”，加快推进兰西经济区现代化区位中心城市建设进程，彰显青海东部门户新形象，努力开创民和更加美好的明天。

青海省民和回族土族自治县基本情况统计表

全国部分少数民族自治县（旗）

人大工作联席会第十四次会议材料

加强民族地方立法工作  提高地方立法质量

青海省循化撒拉族自治县人大常委会

（2016年6月14日）

　　民族自治地方立法工作是地方人大及其常委会的重要职责和主要任务，是地方人大民族工作的重要组成部分，做好民族自治地方立法工作，对全面落实党的民族区域自治制度，构建民族和谐，促进自治地方民主法制建设具有及其重要的意义。党的十八届四中全会明确指出，要健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，这为地方人大立法工作提出了新的任务和要求，如何顺应形势，创新机制，充分发挥地方人大及其常委会在地方立法工作中的主导作用，着力提高自治地方立法质量，是地方人大及其常委会面临的重要课题。

　　一、循化撒拉族自治县立法工作基本情况

　　多年来，循化县人大立法工作在县委的坚强领导和省、市人大常委会的具体指导下，坚持以中国特色社会主义理论为指导，紧紧围绕全县改革发展稳定大局，切实抓住民主法制建设这一根本任务，认真履行宪法和法律赋予民族地方人大的立法职责，立法工作取得了明显成效。一是先后制定并经省人大常委会批准实施了《循化撒拉族自治县自治条例》、《循化撒拉族自治县关于施行[中华人民共和国婚姻法]的补充规定》、《循化撒拉族自治县草山管护条例》、《循化撒拉族自治县森林管护条例》、《循化撒拉族自治县水利工程设施管护条例》、《循化撒拉族自治县县城市容和环境卫生管理条例》、《循化撒拉族自治县义务教育条例》等。同时，为规范我县立法活动，提高立法质量，根据《立法法》及省人大有关立法规定，制定并实施了《循化撒拉族自治县人民代表大会立法程序规定》，促进了立法工作的制度化、规范化。二是随着国家《行政处罚法》、《行政许可法》等法律法规的相继出台，并根据相关规定，分别对原有的《循化撒拉族自治条例》和《循化撒拉族森林管护条例》、《循化撒拉族水利工程管护条例》等单行条例进行了修改、补充和完善，维护了国家法制统一，促进了我县水利事业的发展，也为森林资源、生态环境的保护营造了良好的法治环境。三是围绕中国特色社会主义法律体系的形成和《中华人民共和国行政强制法》的颁布施行，2010-2012年，根据省市人大常委会的安排，结合我县实际，集中清理了单行条例的规定与形势发展不适应、与法律规定不一致、不协调问题，对《循化撒拉族自治县土地管理条例》给予了废止。同时，积极配合省人大常委会有关专委会完成了《青海省实施[文物保护法]办法》、《青海省旅游条例》等地方性法规草案的意见征求和立法调研，并组织相关部门在深入研讨的基础上，对有关法规提出了符合我县实际的修改意见、建议。这些地方性法规的制定、贯彻和实施，对于保证宪法、法律、行政法规在我县的遵守和执行，健全人民代表大会制度，促进基层民主政治建设，保护公民的民主权利和合法权益，保障和促进全县物质文明、精神文明和民主法制建设发挥了积极的作用。

　　二、立法工作中存在的困难和问题

　　一是对已制定的条例从立、改、废的结合上考虑不够，修改或废止工作滞后于经济社会发展变化的形势；二是县人大常委会没有专门的立法机构和相关法律专业人员，起草条例，一般由临时组织人员，或由办公室或交政府有关部门负责起草。三是作为立法机关的人大在立法中的主导作用发挥不够,只起到指导、协调作用，有些政府部门对立法项目的前期准备不充分，“平时没计划,用时逼出手”，存在盲目性和短期性，立法工作未形成合力；四是对各项条例宣传还显得不够深入,在贯彻落实方面督促检查成效不明显.

　　三、今后民族立法工作的思路与对策

　　总体思路:坚持以党的十八大,十八届三中、四中全会精神为指导，深入学习领会习近平总书记系列讲话精神，始终坚持正确的政治方向，在县委的正确领导下，坚持以宪法和法律为依据，坚持以推进民族地区经济和社会全面发展为目标，准确编制立法规划，注重科学立法、民主立法，增强针对性和实效性，为实现全县三区建设目标，提供良好的法治环境。

　　（一）立足县情，着眼推进“三区建设”。法源于实践，服务实践。只有适应新的形势发展的需要，立法工作才能体现与时俱进。要紧紧围绕发展这个主题，实现立法与发展相统一，坚持以科学发展观为指导，遵循“不抵触、有特色、可操作”的原则，大兴调查研究之风，不断提高立法质量，努力实现立法工作“三个转变”，即：由重经济立法向经济社会立法并重转变，由管理型立法向服务型、促进型立法转变，由实施性立法向创制性立法转变。不断推动循化跨越式发展、绿色发展、和谐发展、统筹发展。

　　（二）体现自治，突出地方特色和民族特点。体现地方特色、民族特点是民族地方人大立法的生命力所在。一部法规如果没有把维护法治统一和地方实际相结合，没有体现民族地方特色，那么这部法规就如同失去了主心骨和灵魂，可操作性也将大大折扣，工作中，必须要从循化县情实际和发展阶段出发，准确把握发展规律和民族特点，坚持法制统一原则，在民族立法选题时，必须充分考虑循化经济和社会的实际，突出重点、因地制宜，充分行使好法律赋予的“自治权”和“变通权”，研究制定具有地方特色和民族特点的条例或规定，真正做到针对问题立法，立法解决问题，能具体就具体，能明确就明确，增强条例或规定的可执行性，为我县经济社会更好地发展提供法治保障。

　　（三）求真务实，切实提高立法质量。提高立法质量是立法工作的永恒主题。提高立法质量,就必须抓好这样几个关键环节。一是首先要明确立法目的。明确立法目的,是做好地方民族立法的基础。地方立法目的就是要根据全县社会、经济、民族宗教、文化习俗等特点，通过立法来调节、规范本民族自治地方的行为，就是通过行使变通权将上级不适应民族地区特殊情况的规定做出更改和补充，达到推进民族地方经济发展和社会管理的目的。二是要坚持以人为本、立法为民的理念。把充分发扬民主、坚持走群众路线、广泛听取人民群众意见建议作为推进科学立法、民主立法的重要方式、使立法工作贴近生活、贴近群众、贴近社会。使制定出来的条例或规定真正符合县情实际，符合经济社会发展要求，经得起实践和历史的检验。三是要搞好立法调研，不断改进起草工作。要根据立法规划，结合“十二五”时期经济社会发展的实际需要，编制年度立法计划，在调查研究的基础上，不断改进起草工作，这是整个立法过程中的最基础性工作。要调动人大常委会各工委、政府有关部门参与立法工作的积极性，并认真听取人大代表、基层单位和执法相对人的意见，不断拓展公众有序参与立法工作的途径，进一步推进科学立法、民主立法进程。四是要坚持公平与公正原则，进一步完善立法程序。要按照《立法法》和省、县人大《立法程序规定》，严把立项、起草、论证、审议等关键环节，注意各种权利义务关系，合理规范和调整各方利益，充分体现法制的公平与正义，使制定出来的条例在具体执行过程中能管用，具有可操作性。五是要加强立法评估工作。民族立法不仅要在立法前进行评估，还需在条例颁布实施一段时间后，积极开展立法后评估。要采取相关执法部门评估、人大常委会专题调研、向社会公众问卷调查、邀请人大代表参与评估等方式，全方位对自治县法规实施情况（包括成效、存在问题等）进行评价，以便更好地实施、修改、完善被评估的自治法规，并从中总结经验，为今后开展立法提供借鉴和指导。六是要适时开展民族立法督促检查工作。一部自治法规的出台好比通过十月怀胎出生的孩子，需要重视、需要关爱、需要抚养。要积极采取行之有效的手段开展执法检查，不摆样子、不流形式、不走过场、不留死角，真正发挥自治法规促进民族地方经济发展和社会管理的作用。

　　（四）结合实际，坚持“立、改、废”并重

　　立：着眼于当前影响循化经济社会发展而又迫切需要规范的问题,从五个方面进行立法,从经济方面立法,助推循化科学发展;从社会管理方面立法,促进民族团结进步创建,维护社会稳定；从生态方面立法,保护秀美山川,实现生态文明建设示范区目标;从文化方面立法,保护民族文化遗产;从民生方面立法,提高人民群众的幸福指数。突出开展好循化县《旅游条例》、《乡村公路建设管理条例》、《农产品质量安全条例》、《餐饮服务食品安全监督条例》、《动物防疫管理条例》、《物业管理条例》、《藏传佛教寺院管理条例》、《伊斯兰清真寺管理条例》、《生态环境保护条例》、《新型合作医疗条例》、《民族民间传统文化遗产保护条例》、《矿产资源管理条例》等的立法可行性、评估、调研工作。

　　改：对已制定的《循化撒拉族自治县自治条例》、《循化撒拉族自治县县城市容和环境卫生管理条例》等7部条例，及时修改和补充完善与上位法不一致，与社会发展不适应，与客观实际不符合的条例内容，增强其实用性、操作性。

　　废：对与现行修订的上位法发生冲突的、规定责任比较笼统，缺乏实际制约手段的条例予以废除。重点对《循化撒拉族自治县施行婚姻法的补充规定》、《循化撒拉族自治县义务教育》条例进行重点审查、需要废除的，通过认真评价和论证后，经过相应的程序，予以废除。

　　地方立法工作是宪法和民族区域自治法赋予民族地方人大的重要职责，是一项十分严肃的工作，我们将以这次联席会议为动力，紧紧围绕十八届四中全会“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”的重大部署，在新的起点上进一步加强和改进我县立法工作，更加注重立法质量，着力推进立法工作再上新台阶。

青海省循化撒拉族自治县基本县情

　　循化位于青海省东部黄河谷地，总面积2100平方公里，平均海拔2300米，年均气温8.6摄氏度。全县辖3镇6乡（其中岗察乡是海东市唯一的纯牧业乡）154个行政村13.2万人。基本县情可概括为以下几点：

　　——多民族聚居地区。循化是全国撒拉族发祥地，是全国唯一的撒拉族自治县，也是国务院确定的首批扶贫开发工作重点县和重点扶持发展的人口较少民族地区。县内居住着撒拉、藏、回、汉等多个民族，少数民族人口占总人口的93.5%。其中，撒拉族8.23万人，占全县总人口的64%，占全国撒拉族总人口的85.6%；藏族3.096万人，占22.8%；回族9937人，占7.5%；汉族8580人，占6.5%；其他民族264多人，占0.2%。

　　——农牧业为主的地区。主要农作物有小麦、青稞、豌豆、油菜、马铃薯、蔬菜等；经济作物有核桃、辣椒、花椒、果品、瓜类等。全县有天然草场213.5万亩，其中可利用草场面积150余万亩，且背靠青南、甘南两大牧区，发展畜牧业具有得天独厚的优势。

　　——水利矿产资源丰富的地区。已初步探明的矿产资源有岩石、砂金、铁、铜储量较大，易开采的花岗岩、大理石、硅石、石膏等20余种，开发潜力巨大。黄河流经我县90多公里，已建成和在建的大中型电站有公伯峡、苏只、黄丰、积石峡四座，总装机容量300余万千瓦。另外，循化地势南高北低，上部地区常年积雪，沟岔水资源极为丰富，除黄河以外还有17条主要河流，年均总流量2.64亿立方米，上建水库发展农业综合开发项目潜力巨大。

　　——旅游文化资源富集地区。县内人文景观星罗棋布、风土人情浓郁独特、自然景观绚丽多彩，各种可开发利用的旅游景点多达92个，颇有“青藏高原微缩景观”的特点。近年来，凭借国际抢渡黄河极限挑战赛等赛事节庆的举办，循化在外知名度逐年提升，先后获得国家AAAA级旅游景区、全省旅游扶贫开发示范县、全国农业观光旅游示范县、中国县域旅游品牌百强县、中国绿色名县、中国最佳民族生态旅游休闲胜地、省级风景园林化城镇、省级休闲旅游度假区等殊荣。

　　近年来，循化县紧紧抓住西部大开发和国家扶持人口较少民族发展的政策机遇，扎实推进“旅游立县、农业稳县、工业强县、商贸活县、科教兴县、依法治县”战略，努力打造“全省沿黄经济带发展龙头、中小微企业发展先行区、对外开放新桥头堡、重要的区域特色经济圈、民族团结进步示范区和生态文明建设典范”，使经济社会发展初步形成了具有自身特色的发展优势。2015年，全县完成生产总值26.57亿元，同比增长12%；固定资产投资48.01亿元，增长27.83%；完成工业增加值7.09亿元，增长17.8%，其中规模以上工业增加值5.12亿元，增长18.2%；地方公共财政预算收入达到10067万元，增长16.29%；社会消费品零售总额7.44亿元，增长11.4%；城镇和农村常住居民可支配收入分别为23070元、8158元，增长10.3%和9.5%。

青海省循化撒拉族自治县基本情况统计表

全国部分少数民族自治县（旗）

人大工作联席会第十四次会议材料

　　坚持人民主体地位 提高民族立法质量

云南省元江哈尼族彝族傣族自治县人大常委会

（2016年6月14日）

　　元江哈尼族彝族傣族自治县人大常委会自1981年1月设立以来，始终坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕全县政治、经济、文化的特点，坚持人民主体地位，发挥人大在民族立法中的主导作用，积极开展制定、修订自治条例、单行条例为主的民族立法工作，切实提高民族立法质量，为巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系，保障和促进自治县经济和社会全面协调发展，推进法治元江建设发挥了积极作用。

　　一、认真履行法律赋予的职权，积极开展民族立法工作

　　（一）制定、修订《自治县自治条例》

　　民族立法是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，是宪法和法律赋予民族区域自治地方行使自治权力的一项重要内容。党的十一届三中全会后，县人大常委会根据宪法和民族区域自治法的规定，结合元江县实际，着手制定《云南省元江哈尼族彝族傣族自治县自治条例》（以下简称《自治条例》）。自1984年11月至1989年，历经五年的努力，《自治条例》于1989年4月4日经元江哈尼族彝族傣族自治县第十届人民代表大会第三次会议审议通过，云南省第七届人民代表大会常务委员会于1989年8月26日第七次会议批准，1989年9月20日由元江哈尼族彝族傣族自治县人大常委会公布施行。特别是2001年《民族区域自治法》修正后，县第十四届人大及其常委会以贯彻修改后的《民族区域自治法》为契机，紧紧围绕民族地方经济建设这个中心，以加强民族团结和加快发展为主题，把《自治条例》的修订工作作为换届后人大工作的重点，于2003年11月启动“修例”工作。在省、市人大常委会的支持、帮助下，经过二年半的修改，《自治条例》于2006年3月15日经元江哈尼族彝族傣族自治县第十四届人民代表大会第四次会议修订，2006年6月15日云南省第十届人民代表大会常务委员会第二十二次会议批准，2006年6月27日由元江哈尼族彝族傣族自治县人大常委会公布施行。修订后的《自治条例》，在干部及人才培养、经济建设、财政补助、规费享受、社会事业建设、非公经济发展、民族团结等方面有了新的突破，增写的条款和内容，更加符合县情，更加体现了人民的意愿，在实行民族区域自治方面发挥了灵活变通的作用，取得了明显立法效果，为全面推进我县经济建设、政治建设、社会建设和生态文明建设协调发展，加快我县民主法治建设，推动依法治县奠定良好的法制基础。

　　（二）制定《自治县水工程和河道管理条例》

　　民族区域自治地方制定单行条例，是法律赋予民族区域自治地方的一项重要职权。本届人大常委会高度重视民族立法工作，始终把坚持和规范三个程序（即：工作程序、党内报批程序、法定程序）作为有效推进民族立法工作的基本途径，着力推进单行条例的制定工作。2014年1月，县第十六届人民代表大会第二次会议上代表联名提出《关于制定〈云南省元江哈尼族彝族傣族自治县水工程和河道管理条例〉的议案》（以下简称《条例》），大会主席团决定列为议案办理。为了制定好条例，2014年1月25日，县人大常委会向省人大民族委员会呈报了2014年立法项目计划，2月24日，县人大常委会党组向县委呈报了关于成立《条例》制定工作领导小组的请示，县委高度重视，3月19日成立了《条例》制定工作领导小组，领导小组下设办公室具体负责条例起草工作。县条例制定工作领导小组及其办公室经过立法调研、法案起草、征求意见和召开座谈会的形式全力推进立法工作，县人大常委会适时召开领导小组会议和主任会议，专题研究立法工作中的重大问题，并呈请省人大民族委指导修改，送县人民政府常务会议进行研究、县政协会议专题协商、县人大常委会会议审议等多种形式广泛征求意见，在充分吸纳“一府两院”和有关部门、乡镇（街道）、部分县人大代表、政协委员、离退休老干部、社会各界人士以及省市有关部门的意见建议后，经过反复修改，于2015年8月形成了《条例（草案）》党内送审稿。经县委研究并逐级上报审批，中共云南省委批复了《条例（草案）》（党内送审稿·修订本）。县人大常委会第23次会议审议了《条例（草案）》（党内送审稿·修订本），决定作为《条例（草案）》提请县十六届人民代表大会第四次会议审议。2016年1月21日经县十六届人民代表大会第四次会议审议通过，2016年3月31日云南省第十二届人民代表大会常务委员会第二十六次会议批准。2016年5月26日经元江哈尼族彝族傣族自治县人大常委会公布施行。

　　（三）制定实施《自治条例》办法及配套规章

　　《自治条例》修订施行后，其实施办法迟迟未能出台。2013年县人大换届结束，本届常委会将制定实施〈自治条例〉办法列入年度工作要点，强化对县人民政府实施〈自治条例〉办法起草小组的督促指导，并指派三位老同志始终参与制定实施〈自治条例〉办法工作。实施〈自治条例〉办法于2014年11月7日县人民政府公告施行。实施〈自治条例〉办法明确规定了“自治县人民政府每年设立不低于100万元的民族机动金，用于少数民族地方经济和社会事业的发展”，进一步细化了对“县财政供养的行政机关和事业单位干部职工退休奖励2万元”等内容，更加具有较强的针对性、特色性、实用性和可操作性。

　　根据县第十六届人民代表大会第二次会议代表联名提出《关于制定〈元江哈尼族彝族傣族自治县哈尼云海梯田保护办法〉的议案》（以下简称《梯田保护办法》），县人民政府加快《梯田保护办法》制定工作。《梯田保护办法》于2014年3月启动，2015年1月县第十六届人民代表大会第三次会议审议通过，2015年3月24日由县人民政府公布施行。自2012年以来，自治县人民政府先后制定、修订实施了《元江哈尼族彝族傣族自治县城市管理办法》等17个地方性行政规章文件。如今，我县已在国家法制统一的前提下，基本形成了以自治条例为主体的民族区域自治规章体系，为依法治县提供了依据和保障。

　　（四）废止“单行条例”和政府行政规章

　　废止单行条例和地方性行政规章是立法工作的一项重要内容。县人大常委会在修改完善自治县自治条例、单行条例和地方性行政规章的过程中按照“立、改、废”的原则，认真清理历年来经县人大常委会审议通过的规章，重点放在未报经省人大常委会批准的“单行条例”和对与我县经济社会发展不适应，与上位法不协调、不统一的法规文件。县人大常委会依照《中华人民共和国立法法》和《云南省人民代表大会及其常务委员会立法条例》的有关规定，在组织民外侨工委、法工委和县政府法制办联合专项调研的基础上，调研组认真遵循立法程序，对未报经省人大常委会批准的“单行条例”和其他规章文件，建议县人大常委会依法依规废止。2015年10月30日县人大常委会第21次会议审议，废止了《元江哈尼族彝族傣族自治县保护森林发展林业条例》《元江哈尼族彝族傣族自治县计划生育条例》《元江哈尼族彝族傣族自治县城镇卫生环境保护暂行条例》3个“单行条例”和《元江哈尼族彝族傣族自治县实施<中华人民共和国集会游行示威法>的办法》《元江哈尼族彝族傣族自治县渔业管理办法》《元江哈尼族彝族傣族自治县森林限额采伐全额管理办法》《元江哈尼族彝族傣族自治县关于加强社会治安综合治理的暂行规定》4个配套规章。

　　二、成功经验和主要做法

　　（一）成功的经验。一是始终把坚持党的领导作为民族自治地方立法的根本保证；二是始终把坚持各民族共同奋斗、共同繁荣发展作为民族自治地方立法的根本任务；三是始终把坚持和规范三个程序（即：工作程序、党内报批程序、法定程序）作为有效推进民族自治地方立法工作的基本途径；四是始终把坚持协调配合作为民族自治地方立法工作的重要环节。

　　（二）主要做法。一是结合县情、突出重点；二是学习借鉴外地经验和做法；三是广泛征求意见；四是坚持上下结合的工作方法。

　　三、立法工作中存在的主要困难和问题：

　　（一）主要困难。一是立法工作经费不够；二是立法项目储备少；三是立法队伍建设薄弱，立法质量不够高。

　　（二）主要问题。一是对民族自治地方立法权的特殊性认识还有差距；二是对正确运用国家政策法规变通权方面的认识不够到位；三是立法工作程序不够规范。

云南省元江哈尼族彝族傣族自治县县情简介

　　元江哈尼族彝族傣族自治县位于云南省中南部玉溪市南部，县城距玉溪市政府所在地132千米，距省会昆明220千米，地处昆（明）曼（谷）国际大通道、楚（雄）河（口）经济干线交汇处，是云南通往南亚、东南亚国际大通道的重要枢纽。国土总面积2858平方公里，最高海拔2580米，最低海拔327米，县城所在地海拔380米，年平均气温24.8℃，年降雨量772.7毫米，是坐落在红河岸边的一颗璀璨明珠，是中国境内最大的红河谷盆地，是距云南省城（昆明）最近的热区，享有“天然温室”的美誉。2015年，全县共辖2镇5乡3街道、80个村（居）委员会、779个村（居）民小组、685个自然村、65855户。年末总人口22.2万人，居住着哈尼、彝、傣、白、苗、拉祜、汉族等15个民族；少数民族人口占81.3%，哈尼族、彝族、傣族人口占77‰。

　　元江是一片古老的热土。元江，古属西南夷地，称“西南荒裔”；夏商周时名惠笼甸，属梁州地；蜀汉、西晋时名罗槃甸，属兴古郡地；隋、唐时名步头，属黎州地；宋大理时名因远部、罗必甸，属威远睑治地；元至元元年（1264年）名罗槃部，属元江路治地，至元二年（1265年）改为元江府，至元二十五年（1288年）改设元江路；明洪武十五年（1382年）改设元江府；清乾隆三十五年（1770年）改设元江直隶州；民国2年（1913年）改设元江县，属普洱道；1949年8月成立元江县临时人民政府，属蒙自专区；1954年7月改属玉溪专区；1979年12月国务院批准成立元江哈尼族彝族傣族自治县，1980年11月22日元江哈尼族彝族傣族自治县正式挂牌成立。

　　元江是一块富饶的宝地。境内水能、地热、矿产、生物、旅游等自然资源丰富。水能理论蕴藏量41.37万千瓦，可供开发24.65万千瓦；有地热、温泉18处，年产水量272万立方米；矿产有金、银、铜、铁、镍等金属矿和煤、石膏、石棉、蛇纹石、大理石、石灰石、红宝石等非金属矿，其中石棉、石膏和铜、镍的储量较大，镍矿的储量位居全国第二。动物有豹、孔雀、红鹇、白鹇、獭猴、蟒蛇、岩羊、穿山甲等100余种。植物共有226科1081属2394种，其中树蕨、天料木、顶果木、千里榄仁、钟萼木、荔枝等植物是国家一、二类重点保护植物；野茶、翠柏、红椿等植物是省级三类重点保护植物，森林覆盖率53.04‰。

　　元江是一个民族的乐园。元江境内自然资源、热区资源丰富，芒果、荔枝、青枣、火龙果等热带水果琳琅满目，热带花卉争奇斗艳，历史文化厚重，民族文化丰富多彩，史前文化遗址它克崖画、红河流域青铜文化遗址、梯田稻作农耕文化、洼垤古墓葬群等久负盛名。各民族至今依然保存着棕扇舞、九祭献、哭嫁歌、十月年、烟盒舞、三弦舞、敬酒歌、蒙面情歌等优秀传统文化。哈尼族棕扇舞被列为国家级非物质文化遗产保护名录，九祭献被列为省级民族民间传统文化保护名录，傣族蒙面情歌正积极申报省级非物质文化遗产，它克村、者嘎村、坡垤村被列为中国传统村落名录，享有“红河谷中太阳城”、“彩云之南花果园”、“哈尼故里罗槃国”的美誉，全力打造滨江园林生态旅游文化城市。

　　元江是一个实现梦想的热土。在县委的正确领导下，围绕“全力转方式、调结构，提升一产、促进二产、强推三产，努力打造三产联动发展新格局”的发展思路，全力推进县域经济快速发展。2015年，全县实现生产总值63.8亿元，增长13.4%。地方财政收入45045万元，地方公共财政预算收入36800万元，增长8.3%；500万元以上固定资产投资48.5亿元，增长32.5%；社会消费品零售总额21.9亿元，增长13%；城镇居民人均可支配收入28756元，增长8.8%；农村居民人均可支配收入9754元，增长10.2%。全县重大项目稳步推进，全年实施规模以上项目98项，完成投资48.5亿元，增长32.5%；实施招商引资项目53项，实际利用县外资金45.1亿元，增长20.7%。热情好客的元江各族人民期盼四方宾客走进元江，携手共建美丽元江。

云南省元江哈尼族彝族傣族自治县基本情况统计表

全国部分少数民族自治县（旗）

人大工作联席会第十四次会议材料

以问题为导向切实  提高地方立法质量

云南省峨山彝族自治县人大常委会

（2016年6月14日）

　　党的十八大以来，随着依法治国不断深入推进，给民族地方的民族立法工作带来了机遇和挑战，《中华人民共和国立法法》的修订实施，促进了地方立法工作的快速发展，但在立法工作中存在法规比较原则、操作性不强；有的法规缺乏地方特色、针对性不强等问题。对人大机关主导立法提出了更高的要求，要制定出具有规范、实用、操作性强、可持续的良好的地方性法规，人大机关必须转变观念，积极探索立法工作的新方法、新途径、创新立法机制，在提高民族立法质量上下功夫。

　　一、认真研究上位法，明确立法项目与上位法的关系

　　地方立法必须树立坚持用上位法的规定来解决本地实际问题的立法观念，不能突破上位法的规定设置行政许可、行政处罚、行政强制等措施。依照法律，民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治条例和单行条例可以依照当地民族特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法规定以及其他法律、行政法规专门就民族自治地方所作出变通规定。《中华人民共和国民族区域自治法》是民族地方立法的主要上位法，我们在制定《峨山彝族自治条例》后，为更好贯彻条例，认真研究《中华人民共和国民族区域自治法》，制定了《峨山彝族自治条例实施办法》，为巩固峨山和发展平等、团结、互助、和谐的民族关系，促进自治县经济、政治、社会、文化、生态建设发挥积极作用。

　　二、加强调研，选准立法项目

　　地方立法选准立法项目是关键，选项要聚焦具体问题，选择法律关系相对单一的事项，着力针对本地区特有的问题，保障立法具有自治地方的民族特色。因此，要求深入实际调查研究，发现和收集自治地方独有、具有特点的问题；公开向社会征集立法项目，拓宽立法项目来源渠道。针对峨山县是地地道道的山区县，比较缺水的情况，我县境内的高鲁山森林植被覆盖较好，水源相对丰富，可供县城居民饮水和几个乡镇的饮水和农田灌溉。但周边群众对森林资源保护意识不强，毁林开荒、烧炭等行为。经调研论证，保护高鲁山自然生态环境显得尤为重要，因此，制定了《高鲁山水资源保护区管理办法》；根据侵占河道、在河内乱倒垃圾等现状，确定制定《峨山县河管理办法》的立法项目。

　　三、科学制定立法规划和立法计划

　　立法规划和计划是开展立法工作的长期和近期目标任务，制定规划和计划时，必须充分考虑立法项目成熟度、可行性。科学编制哪些立法项目作为计划、哪些作为计划，让立法部门对立法工作有足够的时间进行立法。同时，对立法规划要进行适时的修订，保持规划的合理性。

　　四、加强法律法规的执行，实现法律法规的功效

　　法规的质量高不高，有无生命力，检验的唯一标准是能否全面执行，在民族自治地方，民族区域自治法是大法，贯彻执行民族区域自治法存在一些问题，提出问题引起共鸣，尽可能得到解决，维护法律权威。主要有：

　　（一）少数民族干部培养使用倾斜政策落实不到位。《中华人民共和国民族区域自治法》及附加规定和《云南省实施<民族区域自治法>办法》都强调培养少数民族干部的重要性和相关要求，但在具体的培养选拔上，采取特殊的政策和措施力度还不够，少数民族干部培养选拔步伐较慢，中高层少数民族领导干部的培养选拔比例相对较低，公务员录用中对少数民族照顾倾斜不够，在一定程度上对推动少数民族地区的发展不利。比如，目前全县乡科级干部中少数民族干部和彝族干部的比例（61.9%和51.6%）与全县少数民族和彝族人口的比例（68%和56.5%）相当，但在县处级干部中，少数民族干部和彝族干部的比例（34.5%和20.7%）与全县少数民族和彝族人口的比例（68%和56.5%）差距较大。

　　（二）现行财政体制对民族自治地方的倾斜照顾政策落实不到位。一是民族自治地方财政仍承担上解上级任务，一般性转移支付比重小。比如，《中华人民共和国民族区域自治法》第三十二条规定，民族自治地方的自治机关有管理地方财政的自治权，属于民族自治地方的财政收入，都应当由民族自治地方的自治机关自主地安排使用，可自行安排使用收入的超收和支出的节余资金。但现行财政管理体制存在从民族自治地方财政向省、市上解财政资金的情况，峨山县以2002年实际上解数作为定额上解基数上解省财政，每年需要上解885万元；烟叶税超基数上解，从2013年起按照当年实际收购量超1998年核定基数部分30%上解省财政，2014年增加上解上级支出355万元。又如，《云南省实施<中华人民共和国民族区域自治法>办法》第九条第二款规定，上级财政在对民族自治地方计算一般性转移支付数额时，所使用的系数应当比一般地区高5个百分点。但现行财政体制转移支付结构不够合理，一般性转移支付规模小，专项转移支付比重较大，难以增加地方政府调控能力。例如：2014年我县共得到公共财政预算上级补助收入72229万元，其中上级专项补助收入39346万元，占54.5%，一般性转移支付补助收入30728万元，占42.5%，并且在30728万元中有11415万元被上级指定用途，剔除指定用途转移支付后，一般性转移支付补助仅占26.7%。

　　二是在基础设施、社会事业等公益性项目建设中，我县没有享受到减少或者免除配套资金的照顾。比如，《中华人民共和国民族区域自治法》第五十六条规定，国家在民族自治地方安排基础设施建设，需要民族自治地方配套资金的，根据不同情况给予减少或者免除配套资金的照顾。《云南省实施<中华人民共和国民族区域自治法>办法》第八条和第十九条规定，上级国家机关在民族自治地方安排的基础设施、社会事业等公益性项目，需要民族自治地方承担配套资金的，应当降低配套资金的比例；财力不能自给的，应当予以免除。但在实际执行中，民族自治地方的基础设施、社会事业等公益性项目建设配套资金没有得到减免。我县的交通、农业、水利、社会事业等公益性项目建设，县级需要配套的资金量大、比例高，其中：新三二公路建设项目资金投入比例为中央60%、省10%、市县30%；水利建设项目，批复投资额在5000万元以下的，投资比例为中央60%、省20%、市8%、县12%，批复投资额在5000万元以上的，投资比例为中央60%、省20%、市12%、县8%。以上资金配套比例全省统一，我县没有享受到减免配套资金的照顾。另外，社会养老服务体系建设项目，省级批准实施项目，昆明、玉溪所属县区作为一类地区，按4:4:2比例承担配套资金，而四类地区按7:2:1承担配套资金。峨山县与其他非民族自治县承担比例相同，没有享受作为民族自治县减免配套资金的照顾。

　　三是民族自治地方执行国家调整工资、津贴等政策增加的财政支出时，上级财政补助不到位或者补助标准偏低。比如，《云南省实施<中华人民共和国民族区域自治法>办法》第十一条规定，民族自治地方执行国家调整工资、津贴等政策增加的财政支出，由上级财政给予补助。但是，我县在执行国家调整工资、津贴等政策增加的财政支出时，上级财政补助不到位或者补助标准偏低。其中：2007年规范公务员津补贴，每年增加支出3192万元；2009年实施中小学教师绩效工资改革，每年增加支出3424万元，上级仅补助1349万元，差额2075万元需县级承担，补助标准与其他民族自治州所属县市区相比较低；2009年公共卫生和基层医疗卫生人员绩效工资改革，每年增加支出260万元，上级仅补助88万元，差额172万元需县级承担；2010年，事业单位人员绩效工资改革，每年增加支出1333万元，上级仅补助144万元，差额1189万元需县级承担；2013年调整津贴补贴、绩效工资，每年增加支出2300万元，上级未给补助，还要上解规范津补贴调节基金68万元/年；2014年执行乡镇补贴500元/人，每年增支1284万元，上级未给补助。以上增支政策，共增加县级刚性支出11861万元，仅得到上级补助1581万元。

　　四是对矿产资源开发等税费收益分配地方留成比例较低、水资源费的留成比例没有落实、应当全额返还的育林基金没有返还。比如，《云南省实施<中华人民共和国民族区域自治法>办法》第二十四条第二款规定，民族自治地方征收的矿产资源补偿费的留成比例，应当高于一般地区。但现行矿产资源补偿费留成比例全省一个标准，即中央和省4:6分成，省将所得60%部分再按贫困县50%和非贫困县20%返还给资源地财政，我县实行返还比例为上缴总数的12%。对非贫困县按30%计提地质勘查资金，剩余的50%作为矿产资源保护管理专项经费，省国土厅按省20%、州（市）20%、县（区）60%分配，省返还给各县的比例一样，存在对各类矿产资源开发税费收益分配比例不合理、地方留成的比例较低的情况。又如，《云南省实施<中华人民共和国民族区域自治法>办法》第二十九条第三款规定，民族自治地方征收的水资源费的留成比例应高于一般地区。但是，现行水资源费的留成比例为中央10%、省30%、市20%、县40%，分级入库，各地执行的分成比例一样，我县没有享受水资源费的留成比例高于一般地区的照顾。再如，《云南省实施<中华人民共和国民族区域自治法>办法》第二十七条第三款规定，对采伐由国家和省投资营造的人工商品林征收的育林基金，应当全额返还给民族自治地方，专项用于林业发展。但截至2014年我县上缴市级的20%育林基金未返还过县级。

　　五是民族自治地方因执行国家和省统一的减免税政策造成财政减收，上级财政没有给予补助。比如，《云南省实施<中华人民共和国民族区域自治法>办法》第十二条第二款规定，民族自治地方因执行国家和省统一的减免税政策造成的财政减收，上级财政在计算转移支付时，应当给予补助。但是，我县因执行国家和省统一的减免税政策造成财政减收，上级财政没有给予补助。其中：2009年，增值税转型改革，当年减少增值税1358万元；2011年，提高小微企业营业税起征点减收30万元；2013年，营业税改征增值税改革减收3829万元；2014年，加大小微企业税收优惠力度；简并6%和4%增值税率为3%；铁矿石资源税“减二征八”优惠政策等。这些税收政策的实施，对地方财政收入增长影响较大，而上级财政没有给予相应的补助。

　　六是对农村义务教育经费、新型农村合作医疗保险补助等民生事业的经费补助标准偏低。比如，《云南省实施<中华人民共和国民族区域自治法>办法》第二十二条规定，上级人民政府及其有关行政部门对民族自治地方的社会保障事业应当给予重点扶持，在安排社会保障经费时给予照顾。但是，上级人民政府及其有关行政部门对民族自治地方的民生事业、社会保障经费补助标准偏低。在农村义务教育经费地方承担经费中，省政府对玉溪未给予补助，由市级与县区各承担50%；中等职业教育免学费地方承担20%部分全部由县级承担；义务教育营养改善计划所需资金由市县各承担50%，对3个自治县没有给予减免。2014年新型农村合作医疗保险补助，峨山县划为三类地区，地方承担部分省级补助50%，市县各承担25%，给予我县的补助标准比其他州市的一般县还低。

云南省峨山彝族自治县县情概况

　　峨山彝族自治县地处云南省中部，位于东经101°51′～102° 37′，北纬24°01′～24°32′之间。东接红塔区、东南与通海县交界，南与石屏县接壤，西南与新平彝族傣族自治县山水相连，西北与楚雄州双柏县相连，东北与昆明市晋宁县毗邻，北与易门县相通，昆磨高速公路自东而西穿境而过,易峨高二级公路穿境南北纵贯，县委、县人民政府驻地双江街道距玉溪市驻地24公里，距省会昆明118公里，区域最大横距离74.6公里，纵距56.7公里，全县总面积1972平方公里，其中山区面积占96%，坝子面积仅占4%，是典型的山区少数民族自治县。2103年全县辖双江街道、小街街道、化念镇、甸中镇、塔甸镇、富良棚乡、大龙潭乡、岔河乡，全县设75个村（居）民委员会，554个自然村、585个村（居）民小组，全县常住人口16.45万人，城镇化率38.5%，全县总户数53397户，少数民族人口104934人，其中彝族人口87261人，全县总人口的57.4%。

　　峨山，因山之巍峨而得名，因水之迤逦钟神秀，素有“滇中咽喉”之称，交通发达、便捷，昆曼大通道、易峨高二级公路穿境而过，乡村公路网络四通八达，县城距昆明126公里，距玉溪28公里，离昆玉铁路终点站17公里，区位优势明显。境内矿产资源丰富，有铁、煤、硅、铜、铅、锌、高岭土、硅藻土、石灰石、花岗岩、大理石等矿藏，且品位高、矿点集中、便于开采。其中，铁矿石探明储量近亿吨，平均品位达50%以上；煤矿储量2945万吨，硅矿储量在亿吨以上。水源充沛，水能蕴藏量2.817万千瓦，其中，可供开发量1.69万千瓦，正在开发建设的龙门、雨果电站，总投资18亿元，投产后，年发电量可达8.6亿千瓦时。

　　生态文明建设加快推进。经济建设与生态保护并行，经济效益与生态效益同步提高，产业竞争力与生态竞争力同步提升，物质文明与生态文明同步推进，峨山先后荣膺“辉煌十一五——中国最佳绿色生态县”和“全国生态文明先进县”称号。土地面积1972平方公里，森林覆盖率达66.4%。实施“森林峨山”、“绿水青山”、“生态家园”计划，加大封山禁采、植树造林、退耕还林力度，加强矿产资源开发、生态环境整治和荒漠化综合治理；落实节能减排任务，推行清洁生产，发展循环经济；开展城乡环境综合治理和农业面源污染治理，强化河道生态环境治理保护，推进殡葬改革。

　　新型工业化加速推进。“建园区、强招商、育集群、扩总量”，工业经济做强新型矿电产业，提升焦化产业，提档升级装备制造业，做大生物医药业，做优绿色食品加工业，培育战略型新兴产业，推动了全县经济社会跨越发展。中国第一家外商独资的白酒生产企业——云南峨山玉林泉酒业有限公司，现代综合性生物资源开发集团——云南玉溪源天生物产业开发有限责任公司等，一批大型企业和公司如雨后春笋般拔地而起，为峨山经济注入了生机和活力。2007年以来，重点打造的金水工业园区，目前已初步形成以化工、金属冶炼、铸造、新型材料产业及配套服务为主导的产业聚集区。2013年破土动工的玉溪市大化产业园区化念片区，近期规划面积31.49平方公里，远期规划建设面积193.93平方公里，这个定位为产业发展聚集区、产城融合示范区、小微企业聚集区、移民再就业安置区和热区旅游观光区的产业园，将成为彝乡经济增长的新亮点。随着两大工业园区基础设施的日趋完善，昆钢集团、恒茂铸造、顺兴纸业、新银河化工等一批有影响力的企业相继落户园区。2013年底，园区入园项目55个，产值占比80%，园区的聚集、辐射和带动作用日益显现。

　　产业结构调整成效显著。依托优越的自然和交通条件，优化区域布局，选准优势产业，调整产品结构，培育龙头企业，积极发展高原特色农业，努力实现农业发展规模化、产业化、现代化、特色化。制定出台《峨山县高原特色农业产业发展规划》，建设滇中畜牧养殖基地、滇中木本油料基地、红塔集团有机烟叶基地等；实施百万头牲畜出栏工程和百万亩特色农业产业工程；进行易峨高沿线绿色生态产业经济带和大（龙潭）富（良棚）塔（甸）绿色产业经济走廊建设，强势推进核桃、金丝蜜枣、油桃、三华李、猕猴桃等规模化种植；积极创新农业经营体制机制，大力发展农民专业合作组织；推动公共财政向农村倾斜、公共设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖；加强农业科技推广，推进美丽家园建设；加快农村水、电、路、通讯等基础设施建设。目前，全县已形成以烤烟为主导，粮、烟、油菜、畜牧、林果、蔬菜等协调发展的特色农业体系，正逐步向特色庄园经济转变。

　　旅游事业快速发展。依托得天独厚的文化和生态资源，以更大的气魄、更宽的视野、更大的手笔，高端谋划文化旅游产业发展，积极融入昆玉红旅游产业经济带。围绕擦亮“笃慕梦园·花鼓峨山”形象宣传名片，做优做精先祖文化、花鼓文化、圣火文化、节庆文化；串点连线扩面，整合小街温泉旅游资源，启动“笃慕梦园”项目规划建设，推进“梁子一路情”、“红色旅游”等特色旅游线路建设；充分挖掘特色饮食文化，打造环境优美、设施齐全、配套完善的星级农家乐和餐饮店；加快凤窝庄园、竹海庄园、高香茶庄园提档升级，推动生态休闲观光旅游发展；挖掘彝绣文化，传承彝族文字，创建中国楹联文化县，打造高端文化品牌，以民族文化的大繁荣带动旅游产业的大发展。如今，随着文化旅游资源优势的日益彰显，“笃慕梦园、花鼓峨山”已成为峨山一张亮丽独特的文化名片。

　　社会事业全面发展。坚持教育优先发展战略，加大教育投入，加强教师队伍建设，全面提高教育教学质量，加快推进美丽100校园行动计划暨中小学校舍安全工程；加快医疗卫生基础设施和信息化建设，稳步推进医药卫生均等化服务；强化就业服务，拓宽就业渠道；高度重视社会保障、移民安置、计划生育、安全生产、社会治理、法治建设、国防教育和后备力量建设、粮食、供销、质监、食药监管等社会各项事业。随着各行各业竞相发展，峨山县城乡面貌不断改善，社会保障水平不断提升，各族群众安居乐业，呈现出“病有良医、学有优教、老有善养、住有宜居”的良好局面。

　　乘着新一轮西部大开发、云南桥头堡建设和滇中经济圈建设的春风，峨山各族儿女正以崭新的姿态谋划着新的发展篇章，努力建设生态、活力、和谐、幸福、美丽新彝乡。一个实力强劲、充满活力的开放峨山，正在竞相发展的大潮中，勇立潮头、扬帆起航。

云南省峨山彝族自治县基本情况统计表

全国部分少数民族自治县（旗）

人大工作联席会第十四次会议材料

突出民族特色  抓实民族立法工作

为推进民族地区经济社会和谐发展提供有力的法制保障

云南省新平彝族傣族自治县人大常委会

（2016年6月14日）

　　民族立法是宪法和法律赋予民族自治地方人大的一项重要职权，是国家立法的重要组成部分。新平彝族傣族自治县自1980年成立以来，先后制定、修改1部自治条例，制定2个立法规划，制定3件单行条例，审查批准8个地方规范性文件，为推进我县经济发展、民族团结、政治稳定、社会和谐提供了有力的法制保障。

　　一、民族立法工作取得的成效

　　1980年11月20日成立云南省新平彝族傣族自治县,1981年设立云南省新平彝族傣族自治县人民代表大会常务委员会，1989年11月25日颁布施行了《云南省新平彝族傣族自治县自治条例》，由此开启了我县人大民族立法工作的序幕。30多年来，我县人大常委会在中共新平县委的正确领导和“一府两院”的支持配合下，紧紧把民族立法和我县改革、发展、稳定的重大决策结合起来，认真贯彻《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民族区域自治法》和《中华人民共和国立法法》，始终把民族立法工作作为县人大常委会的重要工作来抓，坚持以人为本、立法为民，积极探索和践行民族自治地方人大立法工作，有力解决制约我县科学发展的体制机制问题，努力推进法治新平建设。

　　截至2015年底，我县先后制定和修改1部自治条例，即《云南省新平彝族傣族自治县条例》；制定2个民族立法规划，即2011制定了《新平彝族傣族自治县“十二五”民族立法规划》，2013年制定了《新平彝族傣族自治县人大常委会2013-2017年民族立法规划》；颁布施行了3个地方性法规，即:2013年5月1日颁布施行《云南省新平彝族傣族自治县矿产资源开发利用和矿山地质环境保护条例》和《云南省新平彝族傣族自治县民族民间文化保护条例》，2015年9月1日颁布施行《云南省新平彝族傣族自治县水资源条例》；审查批准了8个地方规范性文件，维护法制统一；根据5年立法规划和年度立法计划，2014年2月启动编制《云南省新平彝族傣族自治县哀牢山县级自然保护区管理条例，现已形成征求意见第六次修改稿；2016年2启动编制《云南省新平彝族傣族自治县乡村特色民居规划建设管理条例》，目前已形成草拟稿。上述这些地方性法规和规章的制定，充分反映了人民的意愿，突出地方特色和民族特点，有效促进了我县立法工作再上新台阶。

　　二、民族立法工作的主要做法

　　新平县人大常委会紧紧围绕全县经济社会发展的大局，认真履行宪法和法律赋予的各项职权，用好、用活、用足立法权，按照“急用先立，可操作性强，注重特色，成熟一件起草一件，成熟一条写一条”的原则，积极推进科学立法、民主立法。

　　(一)始终坚持县委对民族立法工作的领导

　　县人大常委会始终把民族立法工作置于县委的领导下，切实加强向党委请示汇报工作，每届人民代表大会及其常委会换届后，县人大常委会及时公开向社会广泛征求立法意见，经归纳论证后制定公布立法规划和年度立法计划项目。在县人大常委会审议前，都必须以县人大常委会党组专题向县委汇报审定，并定期或不期地将开展立法进展情况和在立法工作中存在的困难问题及时向县委汇报，听取党委对立法工作的意见和建议，取得党委对立法工作的领导、重视和支持。

　　(二)充分发挥县人大在立法工作中的主导作用

　　县人大常委会高度重视民族立法工作，紧紧围绕全县的中心任务和工作大局，从发挥主导作用、完善立法机制、提高立法质量等方面入手，提出新思路，采取新举措，使我县的民族立法工作呈现出新特点。1984年10月《中华人民共和国民族区域自法》实施以来，特别是近5年来，我县把民族立法工作列为一项重要议事日程,强化组织领导，及时成立或调整民族立法工作领导小组。领导小组组长由人大常委会主任担任，县委、人大、政府、政协联系分管领导为副组长，相关职能部门负责人为组员，办公室设在民外侨工委，由民外侨工委主任兼任办公主任，并相应成立单行条例起草小组及办公室，专题负责民族立法工作，做到民族立法有领导班子、有人员机构、有专项工作经费的良好工作格局。

　　（三）科学制定五年立法规划和年度计划

    县人大常委会始终坚持从民族自治地方的实际出发，着眼解决经济社会发展中存在的实际问题，选好立法议题，科学编制五年立法规划和年度立法计划。在每届人大常委会任期之初即制定出五年立法规划，根据立法规划科学选题，突出地方特色。2011制定了《新平彝族傣族自治县“十二五”民族立法规划项目》，2013年再次修改完善立法规划，重新制定了《新平彝族傣族自治县人大常委会2013-2017年民族立法规划》。在立法规划的基础上，采取滚动方式编制年度立法计划，做到五年有规划，年度有计划，季度有进程。例如，近几年我们将民族民间文化保护、矿产资源开发利用和矿山地质环境保护、水资源保护等条例优先纳入立法计划，优先完成。

　　（四）完善民族立法程序

　　县人大常委会严格执行《云南省人民代表大会常务委员会立法技术规程》，从名称、题注、结构、条款和基本用语5个方面加以规范，保证民族立法工作的科学性、规范性和统一性。在立法过程中，我们力求法规内容上有特色、可操作、实用、文字上精练、准确。为从严把好质量关，每一件法规草案在修改阶段就提请省、市人大作立法指导工作，组织有关专家、部门对法规草案进行充分讨论，提出修改意见甚至组织多次修改，保证了立法质量。同时，高度重视民族立法工作的制度化、规范化建设，推进开门立法、民主立法。在起草制定每一个《条例》过程中，对立法项目进行深入调研，召开立法座谈会、立法论证会、听证会，广泛征求县人大代表、政协委员、离退休老领导、“一府两院”部门负责人和乡镇、企业、群众等各方面的意见、建议，保证所制定的条例真正反映本地人民群众的意志，体现人民群众的利益，做到民族立法“法定程序不变通，规定程序不减少”。

　　三、民族立法工作的几点体会

    （一）民族立法必须遵循“三个不得”。一是不得超越立法权属范围，民族自治地方应在国家专属立法权规定的范围以外，结合当地民族政治、经济、文化特点进行立法；二是不得违背法律法规的基本原则，民族自治地方在对法律法规作变通规定时，不得违背法律法规的基本原则；三是不得对法律法规中的专门规定进行变通，法律法规中专门就民族自治地方所作的规定不得变通，我县在制定、修改自治条例和单行条例中，从编制规划、年度计划、选题立项时就严格把关，确保民族立法依法进行。

　　（二）民族立法必须坚持“三个原则”。一是坚持党的领导原则，在自治条例和单行条例的制定修改的起草、征求意见、报批、公布中，凡重大事项都必须做到及时向县委请示报告，努力把党委的主张经过法定程序成为法规的意志和群众的自觉行动；二是坚持法制统一的原则，民族立法要严格在法律规范的范围内按法定程序行使立法权，认真贯彻下位法不得与上位法相抵触；三是坚持民主立法、科学立法的原则，民族立法要充分尊重和反映民意，在立法过程中每个环节都要充分发扬民主，广泛征求意见，把立法工作同党委、政府重大决策和人民群众长期关注的问题紧密结合起。

   （三）民族立法必须落实“三句话”。一是突出特色, 民族立法工作必须从民族自治地方的实际出发，充分考虑民族自治地方的特点，发挥民族区域自治制度的优势，达到保障和促进民族地区经济社会发展的目的;二是规范程序，民族立法必须严格按照《中华人民共和国立法法》的规定和《云南省人民代表大会及其常务委员会立法条例》的要求,开展民族立法工作。三是增强实效。民族立法的根本目的就是通过实施地方法规来促进当地的经济社会发展，维护社会长治久安、促进社会和谐进步。我县每年都制定单行条例执法检查工作计划，适时开展执法检查，确保法规有效实施,同时,加大对法规立项前和法规实施后的评估，保证法规的合法性、合理性、科学性、可行性，不断推进科学立法。

　　（四）民族立法必须做到“三个优先”。一是事关地方经济社会全局的优先立法，二是保障和改善民生的优先立法，三是切实可行且条件已经成熟的优先立法。新平县坚持生态立县，加快建立矿产资源开发、矿山地质环境保护、民族民间文化保护机制，优先制定并施行了《云南省新平彝族傣族自治县矿产资源开发利用和矿山地质环境保护条例》、《云南省新平彝族傣族自治县民族民间文化保护条例》和《云南省新平彝族傣族自治县水资源条例》三个单行条例，既有很强的针对性，又较好体现了地方特色。

　　四、今后做好民族立法工作的几点思考

　　（一）民族立法必须解放思想。随着社会进步，经济发展，新形势下民族立法工作更显得重要，任务也更艰巨、更繁重。新形势下的民族立法必须以宪法和民族区域自治法为依据，以人为本，进一步解放思想，更新观念，克服贪大求全，照抄照搬，小法抄大法，重复立法的做法，树立以服务为宗旨的新观念，使所制定定的条例小而精，好操作。

    （二）民族立法必须坚持民主。民族自治地方在制定条例的过程中，既要体现立法内容的民主，又要体现立法程序的民主，不断扩大公民参与度，增强立法工作的民主性、公开性和透明度，使立法更好地体现人民群众的意志和利益，使所制定的条例更加符合自治地方的实际需要。

    （三）民族立法必须强化培训。立法工作是一项政治性、政策性、法律性都很强的工作，各级都要加大对民族自治地方的立法队伍培养，组织立法工作人员参加学习培训、考察观摩，提高立法工作人员思想素质、业务素质。

    （四）民族立法必须结合实际。民族自治地方在开展民族立法工作时，通过立法，既要挖掘和保护本地资源，又要积极借鉴发达地区的先进经验和做法，使制定的条例符合本地区的实际，促进本地区的经济社会发展。

云南省新平黎族傣族自治县县情简介

　　新平彝族傣族自治县位于滇中地区，地处哀牢山脉中段东麓，玉溪市西南部。全县国土面积4266平方公里，辖6乡4镇2街道、123个村（居）委会、1463个村（居）民小组，户籍人口27.5万人，其中彝族、傣族人口占全县总人口的65.4%。新平素有“哀牢山中绿宝石”的美誉，境内矿产、水能、生物、旅游资源丰富。铁矿石探明储量5.44亿吨，铜金属探明储量147.46万吨；水资源总量19亿立方米，水能蕴藏量达127.2万千瓦，可开发利用52.4万千瓦；全县森林覆盖率60.96%，生物物种丰富多样，哀牢山国家级自然保护区被列为联合国“人与生物圈”森林生态系统定位观察站和国际候鸟保护基地；县内居住着4万多“古滇国王室后裔”花腰傣，是中国最大的花腰傣聚居地，被誉为“中国花腰傣之乡”；新平被列为国家现代农业示范区、云南省高原特色农业示范县，建成褚橙庄园、樱花庄园、猫哆哩庄园3个省级庄园。

　　近年来，新平县以转型升级为主线、以改革创新为动力，以保障和改善民生为根本目的，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，坚定不移实施生态立县、产业强县、开放活县、科教文化兴县发展战略，推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化和绿色化协调发展，全面建成小康社会，努力建设美丽和谐幸福新平。2015年，全年实现生产总值113.05亿元；财政总收入19.65亿元，地方财政收入13.28亿元，其中：地方公共财政预算收入11.22亿元，地方财政支出26.22亿元；城镇居民家庭人均可支配收入29471元，农村居民人均可支配收入10281元；规模以上固定资产投资80.59亿元；社会消费品零售总额19.25亿元。

           云南省新平彝族傣族自治县基本情况统计表

全国部分少数民族自治县（旗）

人大工作联席会第十四次会议材料

做好民族立法  促进社会和谐

四川省峨边彝族自治县人大常委会

（2016年6月14日）

　　峨边彝族自治县位于四川西南小凉山区，1984年成立彝族自治县，幅员面积2382平方公里，辖６镇13乡，总人口15.2万人，其中彝族5.58万人、占36.69%。境内居住有彝、土家、回、藏、壮、苗、白、维吾尔、蒙古、布依等25个少数民族。是川南生态建设重点县，林地面积277万亩，森林覆盖率75.71%，全省第一；是乐山重要的能源基地县和冶金工业县，水电装机200万千瓦（县内可用装机33万千瓦）;原始生态旅游资源丰富，黑竹沟景区享誉中外，是彝族美神“甘嫫阿妞”的故乡，小凉山彝族特色文化独具魅力。近年来，峨边坚持追赶跨越、美丽发展道路，综合实力逐步提升、群众生活不断改善、彝区面貌日新月异，经济社会呈现出更快更好发展态势。

　　一、全县宗教的基本情况

　　宗教共有3个教派，即天主教、基督教和佛教。全县信教群众20880多人，其中佛教17800人，天主教3000人，基督教80人。佛教主要分布在自治县大堡、沙坪、五渡3个乡镇，办了合法手续的有3个，信教群众以农村老年妇女为主，其活动场所有沙坪静源寺、大堡尽忠寺、五渡五华寺3所寺院。天主教在我县无活动场所，主要在家中依教义开展宗教活动。基督教由于发展时间较晚，只有临时活动点一个。

　　我县宗教活动的主要特点：一是虔诚度不高，组织度不高。在信教群众中，真正意义上的教徒不多，活动不频繁。基督教每周活动1次。佛教每月初一、十五上香，群众较多，平时基本没有活动。二是无宗教团体，未形成有影响力的宗教势力，无大的稳定隐患。三是无明显的发展壮大趋势，信教群众没有明显增加。四是宗教在职人员素质不高。全县仅有宗教教职工人员4人，除1人系高中文化外，另3人为初中和小学文化，基督教和天主教无教职人员。

　　《省宗教事务条例》实施以来，我县加大了宣传力度，认真贯彻落实《条例》各项规定，坚持“保护合法”、“制止非法”、“抵御渗透、打击犯罪”的原则，依法加强对宗教事务的管理。一是加大了对《条例》的宣传力度。主要是在有关乡镇和三个开放寺院，一个基督教聚会点开展《条例》的宣传，通过宣传，大家对《条例》有了更多的了解，对依法从事宗教活动有了进一步的认识，推动了宗教事务管理工作的有序开展。二是努力提高依法管理水平。一方面，加强了对宗教教职人员的教育工作，还加强了宗教教职人员和居士之间的关系协调工作，确保了宗教稳定。另一方面，引导和规范开放寺院内部管理工作，帮助其完善《民主管理办法》、《寺院综合管理办法》等内部管理制度。三是通过《条例》的贯彻，增强了基层干部的宗教管理意识，改变了过去一些乡镇领导对宗教活动不愿管、不敢管、不会管、无人管的状况。

　　二、民族工作

　　（一）坚持党的领导，民族政策全面落实。新中国成立以来，党和国家对于民族工作高度重视，出台了一系列支持少数民族和民族地县加快发展的文件和法规。自治县委、县政府高度重视少数民族权益保障工作，严格贯彻执行《民族区域自治法》、《峨边彝族自治县自治条列》、《峨边彝族自治县<义务教育实施办法>》《峨边彝族自治县彝族语言文字条例》、《水资源管理条例》、《矿产资源管理条例》、《黑竹沟保护条例》等法律法规，保障少数民族权益。

　　（二）以经济建设为中心，加快民族经济发展。历届县委、政府始终把加快经济发展、提高各族群众生产生活水平作为民族工作的重要着力点，保持了经济持续快速发展。2015年，全县地区生产总值35.36亿元，人均地区生产总值25952元，农牧业总产值6.57亿元，规模以上工业总产值14.39亿元，全社会固定投资20.14亿元，粮食总产量3.98万吨，牲畜存栏9.06万头（只），农村居民人均可支配收入8405元，地方财政收入2.16亿元，预算收入2.2850亿元。地方经济的持续健康发展奠定了构建和谐民族县的坚实基础。

　　（三）注重各民族间的团结，维护少数民族权益。全县各级党委、政府和各族干部群众始终坚持各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展这一民族工作主题，不断巩固和发展平等、团结、互助和谐的社会主义民族关系。通过每年民族团结进步宣传教育活动，广泛开展党的民族政策宣传，坚持“团结、教育、疏导、化解”的方针，正确区分和妥善处理民族之间不同性质的矛盾，特别注意防止不能尊重民族风俗习惯，伤害民族感情的事件发生，及时处理涉及民族关系的突发事件，为构建和谐民族县营造了和谐的民族关系。

　　（四）巩固民族关系，加快民族团结进步事业发展。民族工作关系到社会的稳定，关系到全县全面建设小康社会大局。我们站在改革、发展、稳定的全局高度充分认识民族工作的重要性，把民族工作纳入县委对乡（镇）的目标考核内容，采取开辟民族知识宣传专栏、发放宣传单、悬挂横幅等方式加大民族工作的宣传力度，各部门共同支持和参与，及时研究解决民族工作中存在的问题，少数民族干部和汉族干部团结共事，相互理解，互相尊重，讲政治顾大局，一心谋求民族县的发展，涌现了一大批民族团结进步的先进典型。

　　（五）加强民族文化的传承与保护，弘扬民族文化，是构建和谐民族县的精神动力。我们以建设民族文化大县为目标，深入挖掘民族文化底蕴，加强了以彝族“甘嫫阿妞”文化为主的民族文化，每年都要举行“甘嫫阿妞”选美比赛，乡村文化站等一批文化基础设施相继建设，城乡精神文明创建活动、群众性文体活动丰富多彩，各族群众的思想道德、科学文化素质明显提升。

　　三、立法工作

　　（一）立法现状

　　自1984年自治县建立以来，依照宪法、民族区域自治法的规定，立足我县县情，先后制定实施了《峨边彝族自治县自治条列》、《四川省人口和计划生育条例》、《中华人民共和国婚姻法》、《四川省土地管理实施办法》、《中华人民共和国继承法》的四个补充规定，以及峨边彝族自治县《义务教育实施办法》和峨边彝族自治县《彝族语言文字条例》、《水资源管理条例》、《矿产资源管理条例》、《黑竹沟保护条例》等法律法规。自治条列和单行条列内容涉及到政治、经济、科学、文化、卫生、民族、旅游、环境保护等各个方面。为加快我县经济发展和社会进步，维护社会稳定，发挥了重要的作用。近5年来，为了合理开发利用和保护资源，防治水害，充分发挥水资源的综合效益，促进民族经济发展，我们对《峨边彝族自治县水资源管理条列》进行了修改，对不适应现行教育的《峨边彝族自治县义务教育实施办法》进行了依法废止。2015年修订了《峨边彝族自治县彝族语言文字条列》，报四川省第十二届人民代表大会常务委员会第十七次会议批准通过。

　　（二）立法经验

　　我国是一个多民族国家，各地政治、经济、文化发展的不平衡性，使得单靠国家立法不能解决不同地方的特殊问题。因此，作为民族自治地区的地方立法，也就是专门解决国家立法在民族自治地区无法解决的地方特色的特殊问题。在民族立法方面我们有以下几点体会。

　　1.主要争取党委领导是开展民族立法工作的有力保障。

　　作为民族立法工作的法定机关，自开展地方立法工作以来，历届自治县人大常委会都十分重视立法工作，除了注重发扬自身功能作用外，还主动争取党委对民族立法工作的领导，这是自治县人大常委会的共识和一贯做法。对立法工作中遇到的困难和问题，主动向党委报告，听取党委的意见，争取党委对立法工作的领导和支持。

　　2.正确行使立法权，履行好自治地方人大的法定职责。

　　作为人民代表大会常设办事机构的人大常委会，如何正确行使好立法权，是衡量其职能发挥程度的重要指标之一。我们在民族立法工作方面，一是思想上明确，坚持当好主角。地方性立法工作无论是在立法规划还是在具体工作运作上，人大常委会都负有法定职责；二是作风上务实，坚持了实事求是。立法工作是一项具体实在的工作，即动手更要动脑；三是认识上新，坚持充实自身的相关知识，从事立法工作人员要有前瞻性的思维，思想观念要及时更新，要不断学习吸收立法方面的知识，并将其贯穿于整个立法内容之中，要根据国家立法法规定的要求，更好地为民族自治地方争取权益；四是措施上有力，坚持立法的实效性。从立法的规划组织实施方面应不务虚，注重立法的时效性和结果，重在务实质量提高。

　　3.上级人大的支持和帮助是民族立法工作成功的重要因素。

　　立法是一件严肃而谨慎的大事，地方性法规内容不能违反宪法和自治法，要能体现当地政治、经济、文化的特色。民族自治地方作为一个地域概念，有很多不同于内地和发达地方，有别于国家管理体制，造成经济利益方面的矛盾。有时也反映在自治地方的民族立法中显得尤为突出，如果没有得到上级人大的支持，地方立法是难以实施的。

　　（三）立法建议和意见。

　　1.上级人大要进一步加大对民族立法工作的支持力度。

　　在现实当中自治地方尽管有《自治法》作为自治的法律依据，但要真正实施自治是较难的。国家体制是下级服从上级，自治地方同样也要服从上级机关领导。建议上级人大支持民族立法工作，帮助解决立法中出现的问题，指导和协调好上下级之间在立法方面的具体工作，使自治地方立法更能适应新形势的发展，发挥职能作用。

　　2.强化培训调研，提高立法质量。

　　民族立法是宪法和民族区域自治法赋予民族自治地方、自治机关的一项重要权力，是少数民族地区法律规范的制定、修改、废止的立法活动。为此对立法工作人员提出了较高的要求，就是要有一定的知识文化，掌握国家的法律法规，了解地方实际情况，才能立好法，培训和调研就显得更重要。上级人大要加强对立法工作人员进行经常性培训，要组织考察学习立法工作，提取经验，不断提高民族立法人员的整体素质，为民族立法工作打下坚实基础，推动各项事业的全面发展。

　　3.快速推进，突出特色。

　　特色是自治法规的生命。民族自治地方的特点，是民族立法的前提和依据。民族立法不体现民族特点，就不能促进民族经济和社会发展。离开民族自治地方特点，民族立法也就失去了意义。民族立法要坚持一切从实际出发，按照实事求是的原则，充分行使好法律赋予的“自治权和变通权”。研究制定好本地特点和民族特色的自治法规，立法过程中要注意保护好民族文化和民族传统中的优秀成果，对带有封建迷信等毒害群众身心健康的文化糟粕，要通过民族立法予以摒弃，而面对历史形成的优秀成果，要通过民族立法加以保护。今后一段时期，要加大立法经费的投入，加快民族自治县法规的制定，适应地方经济和社会发展形势。

　　四、常委会工作

　　一是以围绕中心服务大局为重点，推动科学发展，加强对国民经济和社会发展计划执行情况的监督，强化对财政预算和政府性债务的监督，加强对农业工作的监督。

　　二是以加强民主法治建设为根本，促进依法治县，加强民族立法工作，加强对法律贯彻实施情况的监督，依法行使选举任免权，加大司法监督力度，每年坚持对部门工作进行评议，取得了良好效果。

　　三是以改善民生促进和谐为目标，回应社会关切。2015年，开展了首次专题询问。常委会积极回应人民群众的关切，围绕城市规划，城市脏、乱、差、堵、乱停、乱放等问题对自治县人民政府住房和城乡规划建设工作开展了专题询问。常委会多次召开主任会议进行研究部署，组织部分常委会委员和人大代表分为4个专项调查组，从7月底开始分别围绕住房和城乡规划建设的某一个方面进行调查研究，多次深入实地察看了解情况，通过收集资料，听取汇报、召开座谈会、公开征集意见等方式，获取了大量一手资料，认真分析、归纳梳理存在的突出问题，拟定了若干询问题目。专题询问会上，委员们共提出了15个问题，自治县人民政府有关领导和相关部门主要负责人认真回答并作出承诺。会后提出有深度、有针对性的10条询问意见交人民政府研究办理。这次专题询问工作开局良好，达到了预期的效果，增强了监督实效，体现了人民代表大会制度与时俱进。

　　四是以充分发挥主体作用为抓手，加强代表工作。开展代表培训，不断提高代表履职水平，积极开展代表视察活动，切实提高代表建议意见办理质量，加强联系群众工作，充分发挥代表作用。

　　五是以提高履职服务水平为目的，推动自身建设。强化学习，提升素质，开展“三严三实”专题教育，加强人大信息化建设，加强与上级人大和外地人大的联系交流，加强对乡镇人大工作的联系和指导。

　　总之，做好民族宗教立法工作，对于坚持中国特色社会主义道路，对于民族关系更加和谐，对于民族地区繁荣发展都具有重大的意义。在以后的工作中，我们将认真学习和借鉴其他地方的先进做法和宝贵经验。进一步解放思想，扎实工作，努力开创自治县民族立法工作新局面，为维护社会稳定，地方经济的发展作出贡献。

四川省峨边彝族自治县县情简介

　　峨边彝族自治县地处四川西南小凉山，与佛教圣地峨眉山毗邻，距乐山108公里，是四川省内距省会成都最近的民族自治县。全县幅员面积2395.5平方公里，截止2015年底，总人口为14.9万人，彝族5.49万人，占总人口的36.9%。全县地区生产总值35.36亿元，人均地区生产总值25952元，农牧业总产值6.57亿元，规模以上工业总产值14.39亿元，全社会固定投资20.14亿元，粮食总产量3.98万吨，牲畜存栏9.06万头（只），农村居民人均可支配收入8405元，地方财政收入2.16亿元，预算收入2.2850亿元。辖6镇13乡129个村，7个居民会。境内居住有彝、土家、回、藏、壮、苗等25个少数民族。

　　峨边历史悠久，从县内出土的石斧、石铸、青铜柳叶剑等文物考证，早在新石器时期，人们就在这片土地上狩猎、渔耕，繁衍生息。新中国成立后，历经千年沧桑的峨边跨域旧制度的羁绊，踏着历史的车轮，迈上了新的征途。1984年国务院批准撤销峨边县，建峨边彝族自治县，沐浴改革开放的春风，伴着滚滚向前的大潮，峨边历史又翻开了崭新的一页。

　　在峨边悠远的历史长河中，彝汉各族人民不断交流融合，不同的文化在这片土壤中相互碰撞，相互渗透，历史千年嬗变，独特鲜明的小凉山特色彝族文化，已经深深地植根于这片热土，这里有浩渺神秘的彝族毕摩经卷文化，有传唱不绝的永恒史诗《勒饿特依》，有感动天地的不朽传说《甘嫫阿妞》这位出生在明成化年间的彝族妇女。以她的美丽和善良名传四方，她用生命去抗专制强权，誓死捍卫忠贞的爱情，成为彝族人民心中永远的美神，峨边彝族崇尚红黄黑三色，红色是太阳，代表着光明，黄色是丰收，孕育着神望，黑色是土地，象征着生命的延续。每年农历十月二十日是彝历新年，这是峨边彝族人民最隆重的传统节日。每逢佳节，山山寨寨歌舞欢腾，家家户户美酒飘香，热情好客的彝家儿女笑语相迎，美酒敬宾朋。峨边传统民间习俗异彩纷呈，儿童换装，婚丧嫁娶，阿依门格，羊毛开剪，每一种习俗都是一道亮丽的风景，每一个节日都是一席精致的文化盛宴。

　　峨边境内的黑竹沟原始、生态、神秘、秀美，因雄奇秀险的旖旎风光、神秘莫测的自然现象、品类繁多的珍稀物种、神秘奇异的地磁活动而闻名天下，又被誉为“中国百慕大”恐怖的死亡之谷，黑竹沟雄、险、奇、秀、神秘，浑然于一体，古朴原始，大气盎然、神秘莫测，瑰丽壮观，先后被名为国家级自然保护区，国家森林公园、国家森林氧吧、国家级自然4A风景区，有大熊猫300余只，有杜鹃花30余种，被世人誉为大熊猫的乐园、杜鹃花的王国、珙桐的世界。

　　峨边还有享誉国内外的山珍—天然竹笋，每年三月，60万亩天然竹林在春雨的滋润下，一根根肥嫩的竹笋破土而出，竹笋虽小，但名声显赫，1972年摆上国宴招待了时任美国总统尼克松，见证了中美关系的历史，而今这些山珍已成了深受群众喜爱的美味佳肴，连绵的竹林也成为峨边群众的“绿色名片”。

　　峨边有优质的钾长石，无烟煤、石灰石、花岗石储量丰富，极具开发潜力。

　　峨边水茂林丰，有天然有天然林260万亩，森林覆盖率达76%以上，水电装机已达66.62万千瓦。全县各项事业正在蓬勃发展，全县各族儿女正向全面建成小康而努力奋斗着。

四川省峨边彝族自治县基本情况统计表

全国部分少数民族自治县（旗）

人大工作联席会第十四次会议材料

人大主导民族地方立法  切实提高自治法规质量

浙江省景宁畲族自治县人大常委会

（2016年6月14日）

　　民族自治地方制定自治条例和单行条例，是宪法和法律赋予的神圣职责。党的十八届四中全会决定提出，要“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。景宁畲族自治县人大及其常委会在主导立法工作上进行了研究和探索，下面以《景宁畲族自治县城市管理条例》的制定为例进行重点汇报。

　　一、主要做法

　　景宁畲族自治县自1984年设立以来，自治县人大及其常委会坚持人民主体地位，围绕人民群众和社会关注的社会热点、重点、难点问题进行立法规范，共制定了《景宁畲族自治县自治条例》、《景宁畲族自治县水资源管理条例》、《景宁畲族自治县民族民间文化保护条例》、《景宁畲族自治县城市管理条例》等四部自治法规；同时对民族立法工作进行了不断的探索和实践，为促进畲乡的跨越式发展，走具有民族特色的发展道路提供了法制保障。

　　（一）健全人大主导立法机制。一是完善立法制度。近年来，制定了《景宁畲族自治县制定自治法规程序规定》、《景宁县人民代表大会自治法规委员会议事规则》和《景宁县人大常委会立法工作规则》，形成了人民代表大会和常务委员会两个层面的立法制度规范。二是建立立法调研项目库。2012年建立了首个立法调研项目库，2015年进行调整，将原来的8个项目调整为6个。三是多种模式主导起草。采取“人大常委会主持起草、人大常委会牵头起草、人大政府联合起草”等模式进行自治法规案的起草。在4个条例中，有2个由常委会起草，1个由常委会牵头组成起草小组起草。专业性较强的城市管理条例，由常委会成立起草领导小组，政府负责起草初稿，由常委会主持修改完善。

　　（二）汇聚多方智慧科学立法。为了使所立之法真正管用，通过多种途径充分汇聚“上级人大、县委、常委会自身、专家学者、基层群众”等五方面的智慧。一是向县委请示汇报，吸取决策层的智慧。常委会党组坚持向县委专题报告条例制定情况，就涉及资源、文化、城市管理等体制机制和政策性调整的重大问题提请县委讨论决定。二是向社会征求意见，广纳群众的智慧。常委会两次在媒体上公开征集到群众的对城市管理条例草案的修改意见180多条次,充分把握群众意愿与诉求。三是联合会审，汇集专家的智慧。邀请省市的立法专家、行政执法人员、律师对条例草案联合会审，从不同的角度进行“把关”。四是加强立法组织协调，发挥常委会的集体智慧。常委会抓住每一件法规案中的“关键几条”,对于分歧较大的重点难点问题,主动沟通协调,防止部门利益法制化。如《景宁畲族自治县城市管理条例》涉及到十多个部门，草案提请常委会后，进行了“改头换面”式的修改完善。五是征询上级意见，汇聚顶层智慧。这是我们所坚持的一个重要环节，贯穿条例制定的全过程。在立法问题、立法技术等方面经常向省人大请示。条例在提请人代会审议之前，都送请省人大及其常委会的相关专工委及市人大常委会征询意见，修改完善后，再列入大会议程。

　　（三）充分发挥代表主体作用。在条例制定过程中，实行“五征求一集中”。“五征求”是指立法项目、立法计划、项目库修改、条例草案修改、重大政策调整向代表征求意见，代表的合理意见予以充分吸收，代表意见的吸纳情况向代表反馈，没有吸收的意见逐一作出说明。“一集中”是指在条例草案提请大会审议时，建立由有法律实务经历的代表组成的自治法规委员会，从专业的角度对条例草案进行集中审查。如代表对城市管理条例草案提出120多条次的修改建议，自治法规委员会提出了20多条次的修改意见,聚焦18个方面的制度规范，充分发挥了代表在立法中的主体作用。

　　（四）常委会充分酝酿审议。自治县的立法权属于自治县人民代表大会。由于大会议程只有几天时间，因此在《景宁畲族自治县制定自治法规程序规定》中规定，自治法规案在闭会期间，先向常委会提出，由常委会进行审议后，做出提请自治县人民代表大会审议的决定。常委会对条例草案的集中审议至少两次以上。如《景宁畲族自治县城市管理条例》，常委会从2014年7月至2015年3月份，采取隔次审议的方式，前后经历9个月，进行了三次集中审议，由于组成人员有了充足的调研和思考的时间，每次都进行了较大修改，使条例日趋完善成熟。

　　（五）保障条例的贯彻实施。我们对出台的每一部条例都着力监督政府及其相关部门贯彻实施，力争形成浓厚氛围，避免“热制定、冷实施”。《景宁畲族自治县城市管理条例》经省人大批准后，我们立即印发公告、编发宣传手册、召开实施座谈会、制作宣传光盘、举办大型广场宣传，同时进行电视讲话，号召广大市民主动遵守条例，维护城市管理秩序。并向政府下发文件，要求尽快制定条例综合性实施办法等配套规范性文件，保证条例的正确实施。为此，政府制定了《景宁畲族自治县城区限制燃放烟花爆竹管理规定》，并于2016年1月1日起实施，同时还将起草条例的配套实施办法，进一步推进条例实施。

　　二、主要体会

　　经过实践，我们感到人大主导立法可以更加公正客观的综合考虑各方面的意见，使每一项立法体现和尊重人民的主体地位，保证人民当家作主。同时，人大主导制定的法律只有具有针对性、可操作性，才能使立法真正发挥作用。

　　（一）正确处理好三种关系，以维护立法严肃性和法制统一。在立法中，处理好人大和党委、人大和政府、上下级人大的关系，对于发挥人大在立法中的主导地位、维护立法严肃性，使地方性法规“不抵触、有特色、可操作”具有十分重要的作用。处理好与党的关系，可以确保立法的政治方向,有效地进行立法沟通协调；处理好与政府的关系，可以发挥政府对立法的基础支撑作用，明晰权利和义务，最大限度维护人民的根本利益；处理好与上级人大的关系，可以避免立法地方化，维护法制的统一。

　　（二）主动回应三方面的呼声，使立法真正体现社会的需求。人大积极主动回应代表、民众、舆论等三方面的呼声，才能确保所制定的条例符合县情民意，真正体现社会的需求。在《景宁畲族自治县城市管理条例》的制定过程中，原草案初稿规定，在城区全面禁止燃放烟花爆竹。如果单纯从科学标准来看，无疑是科学的，因为燃放烟花会带来污染和人身、财产的损害。通过向公众征求意见，很多人表示心理上难以接受完全禁放，这就需要在禁止与放开之间找到平衡。因此经过多次征求意见和讨论商定，从禁放改为限放，在条例第二十二条作出“县城规划区内，经自治县人民政府决定并公告，可以在规定的时间、地点和燃放种类内燃放烟花爆竹，其他时间不得燃放烟花爆竹”的授权性规定，使规则的实施具有更大的空间，满足了民俗需要。

　　（三）努力抓住三个重点，切实提高立法质量。我们围绕“抓好重点领域的精细化立法、抓好重点规则制度的设计、抓好重点意见的研判”等三个重点，科学合理协调利益关系，在规则设计上精雕细刻，致力能使广大人民群众所接受和自觉遵守执行。在制定《景宁畲族自治县城市管理条例》时，按照以上三个重点的要求，对城市管理体制机制、民族风貌、鞭炮管理、农贸市场的设置、违法建设处置、内河管理等制度规范经过了数十遍，不同形式、不同层面的论证、修改，厘清了所调整的社会关系，条例全文也从最初的54条，精减、调整到最终的29条，确保了条例严谨周密、可靠管用。

　　（四）立足三个围绕，着力引领推动社会发展。在具体实践中，我们按照“围绕发展大局统筹安排立法计划、围绕工作中心及时启动立法程序、围绕制度创新增强法规前瞻性”的要求，引领社会发展，要做好以下三点：一是围绕发展大局，统筹安排立法计划。按照经济社会发展大局，安排立法调研项目和年度立法计划，根据改革进程及时调整立法工作安排，重点推动全面深化改革急需、立法条件比较成熟的项目尽快出台，为全面深化改革提供法制保障。在具体实践中，我们优先安排国家尚未立法而民族自治地方亟需的立法项目。立法计划通过后，以人大常委会党组的名义报请县委审查、批转。二是围绕工作中心，及时启动立法程序。围绕党委中心工作，紧扣亟需解决和群众关注的热点、难点问题，及时启动立法程序，回应社会关切。景宁县人大近几年来制定的民族民间文化保护条例和城市管理条例是按照县委“文化名县”发展战略，打造“中国畲乡、小县名城”的战略定位，经过充分调研论证，保障和规范发展的实际需要而制定的。三是围绕制度创新，增强法规的前瞻性。在制定自治法规中，着力明确和固化一些现实中的成功经验及其重大举措，同时千方百计与时俱进，推动制度创新，为改革发展留有空间和余地，使法规内容相互协调，切实引领和推动社会发展。在《景宁畲族自治县城市管理条例》中，建立了城市管理协调会议、明确规定政府要指定城市主管部门，监督指导物业管理，设置临时交易场所、农产品自产自销区域等制度规则，引领着城市管理不断科学、规范。

　　人大主导民族自治地方立法工作任重道远，我们将认真学习兄弟县（旗）人大常委会好的经验和做法，进一步加强立法队伍建设，推进科学立法、民主立法、重点领域立法，提升人大主导民族自治地方立法的水平，保障自治法规的正确实施。

浙江省景宁畲族自治县县情简介

　　景宁畲族自治县地处浙江南部，为“革命老区县”。县域面积1950平方公里，现辖2个街道、4个镇、15个乡，总人口17.19万，其中畲族人口1.96万，占11％，并有藏、苗、彝、侗、黎等少数民族。

　　树民族团结典范。景宁是全国唯一的畲族自治县，华东地区唯一的少数民族自治县，浙江省畲族主要发祥地。设县以来，景宁坚持“两个共同”，出台《景宁畲族自治县自治条例》、《民族民间文化保护条例》、《扶持少数民族经济社会发展的实施意见》等条例、文件，切实加大对民族群众和民族聚居区发展的倾斜，强化少数民族群众教育、医疗、就业、住房以及人才培养、干部选拔等方面的政策保障，先后7个单位和个人荣获全国、全省民族团结进步模范称号，并被国家民委授为“海峡两岸少数民族交流与合作基地”。

　　建畲族文化中心。长期以来，景宁的畲族歌舞、服饰、语言、医药、习俗等民族传统特色文化得到较好地传承和发展，编制出台《全国畲族文化总部发展规划》，现拥有国家级非物质文化遗产名录2项，省级名录19项，市级名录33项，被文化部命名为“中国民间文化艺术之乡（畲族民间歌舞）”。一年一度的“中国畲乡三月三”活动成为畲乡重要民族文化窗口，被国际节庆协会评为“最具特色民族节庆”。大型畲族风情舞蹈诗《千年山哈》作为第四届全国少数民族文艺会演浙江省唯一参演剧目，获得表演金奖，并成功推向市场，引领畲族文化产业化发展。

　　保自然生态净土。景宁有林地226万亩，其中重点生态公益林129万亩，活立木蓄积量762万立方米，森林覆盖率78.2%，是国家级生态示范区、省级生态县、省级森林城市，95%的地表水水质达到国家Ⅱ类以上，生态环境质量评价连续多年位列全国第五。景宁旅游资源多样，拥有“云中大漈”和“中国畲乡之窗——大均”两个国家AAAA级景区以及“华东第一峡”炉西峡、“华东最大高山湿地”望东垟高山湿地、九龙省级地质公园等一批优质旅游资源，是浙南生态休闲养生旅游黄金目的地，先后荣膺“中国国际旅游文化目的地”、“中国最佳民族风情旅游名县”、“中华最佳文化生态旅游胜地”等称号。

　　兴山区特色产业。景宁以近期茶叶、中期毛竹、远期香榧的主导产业发展思路，引领山区产业转型发展。早在1915年与国酒茅台一道荣获巴拿马万国博览会金奖的惠明茶重放异彩，在2010年上海世博会上再夺金奖，并取得国家地理标志产品保护认证。4平方公里的工业“飞地”——丽景民族工业园，作为国家民委异地扶贫开发试验区，享有“东部环境，西部政策”独特优势，娃哈哈、伊利等多家知名企业进驻。157座总装机容量31.94万千瓦的各型水电站矗立山间，占全省可开发装机容量十分之一的水力资源得到科学利用，先后荣获首个“中国农村水电之乡”、首批国家“绿色能源示范县”称号。

　　成绿色崛起新星。2012年，浙江省委、省政府再出民族新政，出台《关于加大力度继续支持景宁畲族自治县加快发展的若干意见》，搭建起新一轮对景宁扶持的框架，为景宁腾飞插上了新的翅膀。2015年，全县地区生产总值44.5亿元，同比增长6.6%；实现财政总收入10.7亿元，其中地方财政总收入5.5亿元；城镇居民人均可支配收入28296元，农村居民人均纯收入13663元。

　　今后一个时期，景宁将牢牢锁定习近平总书记对景宁提出的“在推动科学发展、促进社会和谐、增进民族团结上走在全国民族自治县前列”的奋斗目标，坚持“绿水青山就是金山银山”战略指导思想，贯彻“创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展”的理念，坚定景宁科学发展路径，深入实施“三县并举”（生态立县、产业富县、文化名县）发展战略，以“五个发展”（集聚发展、统筹发展、文化发展、改革发展、和谐发展）为落脚点，以“四个新区”（新园区、新城区、新景区、新山区）建设为总抓手，积极推进民族经济和畲族文化“两个总部”建设，全力打造“中国畲乡、小县名城”。